La regulación de la Inspección educativa en España. La necesidad de una Alta Inspección educativa.

La inspección educativa siempre ha cumplido en nuestro suelo una función igualitaria y unificadora. Con el tiempo, además, ha asumido la función de garantizar la calidad de la enseñanza. La inspección se ha ejercido siempre desde los órganos centrales del ministerio. Con la Constitución (Artículo 27 “8. Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes”), ha surgido un modelo educativo distribuido en el que la Alta Inspección es pieza esencial. El efectivo cumplimiento de la legislación básica sufre por carecer de mecanismos reglamentarios útiles para que ésta cumpla su función. Para que la igualdad esté garantizada, es necesaria una regulación reglamentaria de lo que las leyes disponen en materia de Alta Inspección.

1.          Introducción

Desde nuestra primera Constitución, la instrucción pública ha sido objeto de especial consideración. La Constitución de Cádiz dedica a la Instrucción Pública su Título IX, que tiene un único capítulo. Conoce ya los diversos niveles educativos e impone la educación primaria universal y obligatoria:

“Artículo 366.- En todos los pueblos de la Monarquía se establecerán escuelas de primeras letras, en las que se enseñará a los niños a leer, escribir y contar, y el catecismo de la religión católica, que comprenderá también una breve exposición de las obligaciones civiles”.

Después de señalar que se creará el número de Universidades y otros establecimientos de instrucción que se juzguen convenientes para la enseñanza de todas las ciencias, literatura y bellas artes (artículo 367), y de imponer que el plan general de enseñanza sea uniforme en todo el Reino, “debiendo explicarse la Constitución política de la Monarquía en todas las Universidades y establecimientos literarios donde se enseñen las ciencias eclesiásticas y políticas” (artículo 368), constitucionalizó la función inspectora al encomendar a la Dirección General de Estudios no toda inspección, pero sí la de la enseñanza pública:

“Artículo 369.- Habrá una Dirección general de estudios, compuesta de personas de conocida instrucción, a cuyo cargo estará, bajo la autoridad del Gobierno, la inspección de la enseñanza pública”.

2.          La Ley de Instrucción primaria de 1838.

La existencia de esta inspección no fue ajena a la evolución de la Constitución misma. Tras la muerte de Fernando VII (1833), el Duque de Rivas propuso comisiones de provincia, partido y pueblo para la visita de escuelas (1836), si bien la reforma propuesta no entró en vigor.

Siendo Ministro el III Marqués de Someruelos (Joaquín José de Muro y Vidaurreta), la Reina Gobernadora sancionó y promulgó la Ley de Instrucción Primaria (21 de julio de 1838), cuyo Título VII contenía el primer régimen para las autoridades encargadas de la inspección y gobierno de las escuelas primarias.[1]

La inspección funcionaba por Comisiones.[2] Otorgaba a la Comisión Provincial de Instrucción Primaria la función de “vigilar por lo menos anualmente por persona de dentro o fuera de su seno todos los establecimientos de instrucción primaria de la provincia”.[3] En todos los lugares donde hubiera escuela debía existir un una Comisión Local de Instrucción Primaria,[4] subordinada a la provincial, con la función de vigilar la conducta de los maestros.[5]

Con base en la referida ley, por Real Decreto de 30 de marzo de 1849, publicado siendo Ministro de Comercio, Instrucción y Obras Públicas D. Juan Bravo Murillo, se dio nueva organización a las escuelas normales de instrucción primaria y –por lo que afecta a este trabajo– se creó el Cuerpo de Inspectores de Primera Enseñanza:

“Art. 17. Habrá en todas las provincias un Inspector de escuelas nombrado por el Gobierno. Para optar al cargo de Inspector se necesita haber cursado los tres años en la escuela central, ó en cualquiera de las superiores, y ejercido el magisterio cinco años por lo menos. En la actualidad tendrán esta opción todos los Directores y maestros de las escuelas normales existentes ó suprimidas”.

Los inspectores pasaban a ser individuos natos de las comisiones superiores de instrucción primaria (artículo 19), sin abandonar su función,[6] pero sujetos a un régimen de incompatibilidades.[7]

Se crearon Inspectores Generales,[8] con la función superior de visitar las escuelas normales, para controlar la educación controlando la formación de los maestros en ejecución de las órdenes del Gobierno:

“Art. 22. Los Inspectores generales tendrán por principal objeto visitar las escuelas normales y las ordinarias de las capitales de provincia, desempeñando además todas las comisiones que les encargue el Gobierno para los adelantamientos de la instrucción primaria”.

3.          La Ley Moyano.

Durante el segundo ministerio de D. Claudio Moyano Samaniego en la cartera de Fomento, bajo la presidencia del Consejo de Ministros del Duque de Valencia (D. Ramón María Narváez y Campos), se sancionó la Ley de Bases de 17 de julio de 1857, autorizando al Gobierno para formar y promulgar una ley de Instrucción Pública. Estos son los puntos clave de las bases en cuanto a la inspección y homogenización en la educación liberal:

“DOÑA ISABEL II, por la gracia de Dios y de la Constitución de la Monarquía española, Reina de las Españas; a todos los que la presente vieren y entendieren, sabed: Que las Cortes han decretado y Nos sancionado lo siguiente:

“Articulo 1º. Se autoriza al Gobierno para formar y promulgar una ley de Instrucción Pública, con arreglo a las siguientes bases:

“1ª La enseñanza puede ser pública o privada. El Gobierno dirigirá la enseñanza pública y tendrá en la privada la intervención que determine la ley.

(…)

“4ª Unos mismos libros de texto, señalados por el Real Consejo de Instrucción Pública regirán en todas las escuelas.

“8.ª Para ejercer el profesorado es indispensable haber obtenido el titulo correspondiente.

“(…)

“10.ª El jefe superior de instrucción Pública en todos los ramos, dentro del orden civil, es el ministro de Fomento. Su administración central corre a cargo de la Dirección General de Instrucción Pública, y la local está encomendada a los rectores de las Universidades, jefes de sus respectivos distritos universitarios.

“11.ª La ley determinará las atribuciones de las autoridades civiles en materia de instrucción Pública, y sus relaciones con las del ramo.

“12.ª. Se organizará la inspección de la Instrucción Pública en todos sus grados.

“13.ª Al lado de la Administración superior habrá un Real Consejo de instrucción Pública. y un Consejo universitario en cada cabeza de distrito. Habrá también en cada capital de provincia una Junta para el fomento y prosperidad de la enseñanza primera y segunda.

(…)”

La Ley de Instrucción Pública se aprobó el 8 de septiembre de 1857. Sobre la inspección (Título IV) previene lo siguiente:

“TITULO IV. De la Inspección

Art. 294. El Gobierno ejercerá su inspección y vigilancia sobre los Establecimientos de instrucción, así públicos como privados».

La inspección es función pública pero también episcopal,[9] y es distinta en la primera enseñanza (inspectores generales), encomendada al Gobierno Y a las Universidades:

“Art. 297. En la primera enseñanza, el Gobierno vigilará, por medio de sus Inspectores especiales, en todos los ramos, sin distinción por medio de inspectores generales de Instrucción pública. Los Rectores de las Universidades, por si o por medio de Catedráticos a quienes para ello designen, visitarán todos los Establecimientos de su distrito, y ejercerán en ellos la más constante inspección”.

Los inspectores son nombrados por el Rey,[10] habiendo uno en cada provincia y uno único para las tres Provincias Vascongadas.[11] Todos debían ser Maestros con experiencia (pública o privada).[12] Su cargo era retribuido con fondos públicos,[13] y estaban escalafonados.[14] Es de notar el lenguaje inclusivo, que se usa para señalar las obligaciones de los inspectores respecto de los maestros y maestras, debido a que las escuelas normales estaban separadas por sexos:[15]

“Art. 303. Los Inspectores provinciales visitarán las Escuelas de primera enseñanza de todas clases establecidas en su provincia, a excepción de las Normales de Maestros y Maestras; y se ocuparán en los demás servicios del ramo que determinen los reglamentos”.

Conviene notar que existía, si no una “alta inspección”, sí una “inspección general”, personificada en inspectores generales, cuyo origen y sueldo es diferente:

“Art. 304. Además habrá tres Inspectores generales de primera enseñanza que serán nombrados de entre los inspectores de provincia de primera clase, Directores de Escuela normal de igual categoría o Maestros del curso superior de la Escuela normal central; todos deberán llevar cinco años de ejercicio en su último destino y tener el título de Bachiller en artes.

“Los inspectores generales de primera enseñanza disfrutarán 16.000 rs. de sueldo anual”.

(…)

“Art. 306. Serán inspectores generales de Instrucción pública los individuos retribuidos del Real Consejo del ramo”.

La función de éstos era sobre todo inspeccionar las Escuelas Normales, siguiendo los reglamentos e instrucciones del Gobierno:[16]

“Art. 305. Los Inspectores generales de primera enseñanza visitarán las Escuelas normales de Maestros y Maestras; vigilarán los trabajos de los provinciales, y prestarán los demás servicios que les encomiende el Gobierno”.

4.          La ley de 2 de junio de 1868.

Por Ley de 2 de junio de 1868, sancionada todavía por Isabel II, siendo ministro de Fomento D. Severo Catalina, se reorganizó la instrucción primaria y también la inspección:

“Art. 78. Además de la inspección religiosa sobre las Escuelas, que incumbe á los Párrocos y que asimismo ejercen los Prelados diocesanos en sus visitas pastorales, el Gobierno formará un cuerpo de Inspectores generales, que á la par que se dediquen á ejercer su importante cargo por medio de visitas extraordinarias, se empleen en adquirir los conocimientos más adelantados en la pedagogía.

“Para hacer estos estudios el Gobierno podrá enviar uno ó más de estos Inspectores á visitar los establecimientos más acreditados en países extranjeros.

“Art. 79. Este cuerpo no excederá de 10 individuos, de los cuales deberá haber siempre una mitad á lo menos en comisión activa. Gozarán el sueldo de 2.000 escudos. Su nombramiento se hará por el Gobierno en antiguos empleados de los ramos de Fomento y Gobernación que tengan categoría de Jefes de Administración con grado mayor académico; en Directores y Profesores de Escuelas normales y en Inspectores y Secretarios de provincia que reúnan además las condiciones, años de servicio y méritos que el reglamento determine».

La inspección era facultativa (técnica), siendo la inspección de la conducta de los maestros gubernativa:

“Art. 80. Los Gobernadores de provincia, con acuerdo de la Junta provincial, dispondrán, á lo menos una vez al año, visita de inspección á las Escuelas que de ella necesiten, á juzgar por los partes mensuales de las Juntas locales ó por informes fidedignos, delegando para ello al Secretario de la Junta provincial, á un Oficial de la Sección de Fomento, ó un Profesor caracterizado de la capital ó de la provincia. En ningún caso deberán trascurrir dos años sin que sean visitadas todas las Escuelas de la provincia.

“La conducta del Maestro, su situación y concepto en el pueblo, el orden de la Escuela y la asistencia de los niños deben ser el objeto de estas visitas, dejando para la facultativa de los Inspectores el aprovechamiento de los alumnos, métodos de enseñanza y necesidades de la Escuela”.

Lo más relevante es que, como puede observarse, se eliminó la inspección provincial.

5.          La legislación revolucionaria.

No por Ley sino por Decreto de 21 de octubre de ese mismo año (el día de San Miguel de 1868 hubo una revolución que obligó a Isabel II a exiliarse), el Gobierno Provisional, presidido por el Duque de la Torre (D. Francisco Serrano y Domínguez), siendo ministro D. Manuel Ruiz Zorrilla, en la misma Gaceta en la que se publicaba la disolución de las juntas revolucionarias y “vencidas las dificultades que se oponían a la apertura del curso académico de 1868 a 1869 en una gran parte de los establecimientos públicos de enseñanza y a la continuación de las lecciones en otros”, el gobierno revolucionario ordenó la apertura el 1 de noviembre del curso académico al tiempo que derogaba normas contrarias a la libertad de enseñanza,[17] y restablecía la legislación anterior.[18] Se aprovechó para liberalizar del todo la enseñanza, con un Decreto que opera en términos parecidos a los propios de una Constitución:

“Art. 5.º La enseñanza es libre en todos sus grados y cualquiera que sea su clase.

“Art. 6.º Todos los españoles quedan autorizados para fundar establecimientos de enseñanza”.

“(…)

“Art. 16.º Los Profesores podrán señalar el libro de texto que se halle más en armonía con sus doctrinas y adoptar el método de enseñanza que crean más conveniente».

6.          La vuelta a la Ley Moyano.

Durante el siguiente sexenio la inspección educativa no fue el principal problema en España.

Con la Restauración se volvió al modelo de la Ley Moyano. Por Real Decreto de 21 de agosto de 1885, siendo ministro de Fomento D. Alejandro Pidal y Mon, y Presidente del Consejo de Ministros D. Antonio Cánovas del Castillo, se creó un cuerpo de 90 inspectores de la primera enseñanza:

“SEÑOR: Bien acreditado tiene la experiencia que una acertada organización de los servicios de inspección es para los Gobiernos la garantía esencial de una buena enseñanza. Mal constituido este servicio, las mejores instituciones escolares sometidas á la dirección ó al patronato del Estado se hacen estériles, y los esfuerzos de los Gobiernos sólo producen en la práctica grandes desconciertos.

“Desgraciadamente los servicios de inspección han sido hasta ahora la parte más defectuosa y descuidada de nuestra legislación de Instrucción pública. Al personal escaso y pobremente dotado de los funcionarios encargados de estos delicados servicios se le han impuesto tareas abrumadoras y obligaciones y deberes de imposible cumplimiento, imposible, en efecto, de todo punto que pueda ninguno de nuestros Inspectores provinciales recorrer personalmente en el año todas las Escuelas sujetas á su inspección; y si á esto se une el abrumador expedienteo, en el cual tiene constantemente que intervenir como rueda principal de toda su tramitación, se comprende fácilmente que no hay cargo público tan recargado como éste de responsabilidades y cuidados consiguientes á los deberes mas heterogéneos.

“Natural es que se originara de aquí la perturbación que se observa en los servicios de este ramo, y que se den constantes ejemplos de estar á veces pendientes de tramitación durante más de 10 años expedientes académicos para un simple traslado, ó una corrección disciplinaria, ó un pronunciamiento favorable de la Superioridad que venga á desvanecer acusaciones injustas, ó devolver su buen nombre á algún honrado Maestro”.

Habría un Inspector al frente de cada provincia, elegido y nombrado libremente por el Ministro de Fomento entre los 90 individuos del Cuerpo.

A este Real Decreto acompañó un Reglamento posterior. Las ediciones de la Gaceta de los días 24 y de noviembre de 1885, que son los días de la agonía y muerte de Alfonso XII (+ 25 de noviembre de 1885), publicaron, el segundo de los días en páginas de luto, un extenso Reglamento para la ejecución del Real Decreto de 21 de agosto de 1885, organizando el cuerpo de Inspectores de primera enseñanza. La regulación es exhaustiva y comprende:

• El ingreso en el cuerpo de inspectores (artículos 1 a 24).
• Los ascensos en el escalafón (artículos 25 a 33).
• Los derechos de los inspectores (artículos 34 a 47).
• El servicio de inspección en las provincias (artículos 48 a 60).
• La inspección municipal (artículos 60 a 72).
• El régimen de los delegados de inspección (artículos 73 a 85).
• Los archivos de la inspección (artículos 86 a 90).
• La inspección médica (artículos 91 a 100).

Por Real Decreto de 7 de febrero de 1913, siendo Ministro –ya de Instrucción Pública y Bellas Artes– D. Antonio López Muñoz y Presidente del Consejo de Ministros el Conde de Romanones (D. Álvaro de Figueroa y Torres), se crearon (artículo 4) por primera vez 10 plazas de inspectoras auxiliares.

7.          El Decreto de 1932.

La segunda república, por medio del Decreto de 2 de diciembre de 1932, bajo la Presidencia de D. Niceto Alcalá-Zamora y Torres, Letrado del Consejo de Estado, siendo ministro de Instrucción Pública y Bellas Artes D. Fernando de los Ríos Urruti (sobrino de D. Francisco de los Ríos, fundador de la Institución Libre de Enseñanza), anuló nombramientos, ordenó plantillas y se proveyó vacantes. Cuando todo esto estaba hecho, dictó normas para seleccionar nuevos Inspectores, incrementó la plantilla al doble (100 plazas de nueva creación) y garantizó el efectivo cumplimiento de las nuevas normas republicanas reorganizando la Inspección de Primera enseñanza, que quedó estructurada alrededor de una inspección central:

“Artículo 1º. La Inspección profesional de Primera enseñanza es el organismo encargado de orientar, impulsar y dirigir el funcionamiento de las Escuelas nacionales y de las Instituciones educativas auxiliares de las mismas. Velará igualmente por el cumplimiento de las leyes en los demás Establecimientos de Primera enseñanza de carácter público o particular.

“Dicho organismo estará integrado por, la Inspección central y por la Inspección provincial de Primera enseñanza”.

“Artículo 2.°

“A la Inspección central corresponde coordinar la labor de la Inspección profesional, de las Escuelas Normales y de los servicios provinciales y locales de Primera enseñanza dependientes de la Dirección general, estableciendo una relación directa y personal entre las Autoridades superiores de la enseñanza y dichos organismos”.

“Artículo 3.°

“La Inspección central radicará en el Ministerio de Instrucción pública; dependerá de la Dirección general de Primera enseñanza y funcionará como organismo técnico asesor de dicha Dirección. Estará constituida por tres Inspectores profesionales y dos Profesores de Escuela Normal, que se denominarán Inspectores generales de Primera enseñanza”.

8.          La ley de 17 de julio de 1945.

La Ley de 17 de julio de 1945 sobre Educación Primaria, aprobada siendo ministro de Educación Nacional D. José Ibáñez Martín, quien más tarde sería Presidente del Consejo de Estado, señaló lo siguiente:

“Articulo cuarto.- Corresponde al Estado proteger y promover la enseñanza primaria en el territorio nacional, crear y sostener las escuelas que, aparte de la iniciativa privada y de la Iglesia, sean necesarias para la educación de todos los españoles y expedir a los Maestros los títulos profesionales respectivos.

“La superior inspección de la enseñanza primaria, pública y privada, será ejercida por el Estado a través de sus órganos propios”.

Los artículos 25 y 27 señalan que las escuelas de la Iglesia y las privadas están sujetas a la inspección,[19] que se regula en el Capítulo IV como órgano encargado de orientar y dirigir al Maestro en el ejercicio de su función docente. De nuevo, se organizó de modo jerarquizado: inspección general (un inspector central por cada una de las zonas en que se divida el mapa escolar de España), provincial, comarcal y auxiliar.[20] La capilaridad se asegura por medio de la inspección comarcal,[21] y la profesionalización por medio de la formación exigida a los inspectores,[22] sin perjuicio del nombramiento de inspectores extraordinarios.[23]

La ley fue desarrollada por el Decreto 2915/1967, de 23 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Cuerpo de Inspección Profesional de Enseñanza Primaria del Estado, extraordinariamente detallado.

9.          La Ley general de educación.

La Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa, publicada siendo Ministro de Educación y Ciencia D. José Luis Villar Palasí, Letrado del Consejo de Estado, supuso la reforma total del sistema educativo. Marcó el inicio de una nueva concepción de la inspección que, sin abandonar el control de legalidad, incorporó la función de evaluación del rendimiento escolar, ampliando el objeto de la inspección más allá del control formal (artículo 54.3):

“El Ministerio de Educación y Ciencia, a través de la Inspección y con el asesoramiento de los Organismos competentes, vigilará el rendimiento educativo de los Centros de enseñanza, atendiendo de manera fundamental a lo dispuesto en el artículo once, apartado quinto, de la presente Ley”.

Todos los centros establecidos en España estaban sujetos a inspección,[24] también los extranjeros,[25] siendo ésta una función que corresponde al Estado,[26] el cual la ejerce por medio del Servicio de Inspección Técnica de Educación:

“Artículo ciento cuarenta y dos.

“Uno. En el Ministerio de Educación y Ciencia existirá un Servicio de Inspección Técnica de Educación, cuyos funcionarios constituirán un Cuerpo especial de la Administración Civil del Estado y cuyas funciones serán las siguientes:

“a) Velar por el cumplimiento de las Leyes, Reglamentos y demás disposiciones en todos los Centros docentes estatales y no estatales, en el ámbito de la función educativa.

“b) Colaborar con los Servicios de Planeamiento en el estudio de las necesidades educativas y en la elaboración y actualización del mapa escolar de las zonas donde ejerza su función, así como ejecutar investigaciones concernientes a los problemas educativos de éstas.

“c) Asesorar a los Profesores de Centros estatales y no estatales sobre los métodos más idóneos para la eficacia de las enseñanzas que impartan.

“d) Evaluar el rendimiento educativo de los Centros docentes y Profesores de su zona respectiva o de la especialidad a su cargo en colaboración con los Institutos de Ciencias de la Educación.

“A tal efecto tendrá en cuenta la actividad orientadora y de inspección interna que, en su caso, puedan establecer para sus Centros las Entidades promotoras.

“e) Colaborar con los Institutos de Ciencias de la Educación en la organización de cursos y actividades para el perfeccionamiento y actividad del personal docente.

“Dos. Reglamentariamente se establecerán normas complementarias para la Inspección en los Centros de Educación universitaria, de acuerdo con sus características peculiares. Esta inspección será ejercida en todo caso por quienes procedan de los Cuerpos de Catedráticos de Educación Universitaria”.

Esta inspección estaba constituida por especialistas de los distintos niveles de enseñanza y compuesta por Inspectores distribuidos por especialidades seleccionados mediante concurso entre funcionarios de los Cuerpos docentes del Departamento con tres años de práctica docente, título de Licenciado universitario, Ingeniero o Arquitecto y que hubiesen seguido cursos especiales. Sólo excepcionalmente, el Ministro podía nombrar Inspectores extraordinarios. Estaban obligados a formación continuada.[27]

10.      La Constitución de 1978.

La Constitución supuso un hito especial para la inspección. Dice así su artículo 27, apartado 8:

“8. Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes”.

Hay aquí condensados tres claros mandatos: homologar el sistema educativo, inspeccionar su funcionamiento y garantizar el cumplimiento de las leyes.

Es de notar, por lo que luego se dirá, que este mandato es independiente y está por encima de la existencia de comunidades autónomas. Es más, cuando el mandato se impuso en 1978, no existían sino preautonomías.[28]

Las competencias educativas comenzaron a transferirse a las Comunidades Autónomas a partir de 1981 (País Vasco y Cataluña), completándose el proceso en el año 2000. Si bien resulta imposible exponer en este artículo, por razones de espacio, los pormenores del modelo autonómico que siguió a la Constitución por lo que toca a las diferentes competencias educativas, es imprescindible señalar que la asunción por las comunidades autónomas de la inspección educativa ha tenido una profunda incidencia en la organización y funcionamiento de ésta.

Con cada transferencia, la inspección provincial pasó a depender orgánicamente de la respectiva Consejería o Departamento de Educación autonómico, creándose en paralelo la figura de la Alta Inspección del Estado para garantizar el cumplimiento de la normativa estatal básica.

Es exactamente aquí donde procede detenerse, porque la difusión de la competencia en materia educativa y la distribución (no siempre homogénea) de la regulación educativa ha generado distorsiones que deben ser evaluadas desde el punto de vista del derecho fundamental a la igualdad.

En todos los niveles educativos puede comprobarse –quizá especialmente a la hora de la PAU (prueba de acceso a la universidad)– que la coexistencia de sistemas educativos y de evaluación diferentes por comunidad autónoma en un sistema de distrito único universitario, genera desigualdades. Todo estudiante puede optar a una plaza en cualquier centro del país, pero no todos están sujetos al mismo grado de exigencia, con una desigualdad que condiciona el futuro de miles de jóvenes y perjudica la formación de capital humano con fondos públicos. Por falta de homogeneidad, alumnos sometidos a pruebas más rigurosas quedan fuera de titulaciones muy demandadas, mientras que alumnos procedentes de regiones menos exigentes acceden sin problema, por causa de la existencia de 17 exámenes distintos.

El problema se manifiesta con crudeza en el ámbito universitario, pero existe en todo el resto del sistema educativo y se dispersa por todo el territorio nacional.

El problema no está en las leyes, sino en la ejecución de las mismas, y por tanto en la inspección, que se sigue analizando ahora desde la referida perspectiva constitucional.

11.      La LOECE.

La Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares (LOECE), aprobada siendo ministro D. José Manuel Otero Novas y aplicada de modo efectivo por D. Juan Antonio Ortega Díaz-Ambrona, Letrado del Consejo de Estado (que fue Ministro de Educación desde el 9 de septiembre de 1980 hasta el 2 de diciembre de 1981), se refirió a la inspección en su artículo 19,[29] otorgando a la Administración la competencia de inspección, evaluación, control y asesoramiento de los centros. Señaló (disposición adicional única) que lo dispuesto en la Ley debía entenderse sin perjuicio de las competencias reconocidas a las Comunidades Autónomas por sus Estatutos de Autonomía, pero

“Dos. En todo caso, y por su propia naturaleza, corresponde al Estado:

“a) La ordenación general del sistema educativo.

“b) La fijación de las enseñanzas mínimas y la regulación de las demás condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales válidos en todo el territorio español.

“c) La alta inspección y demás facultades que conforme al artículo ciento cuarenta y nueve, uno, treinta de la Constitución le corresponden para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos”.

12.      La ley de medidas de reforma de la función pública y la LODE.

Es importante señalar que debajo de la función educativa hay personas y en particular, para la educación pública, una singular función igualmente pública, la docencia, en la que la selección de quienes la ejercen tiene capital importancia. Y por eso se ha de reseñar que a la reforma educativa de la mencionada LOECE, que habría de operarse en 1985 con la LODE, precedió la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, cuya disposición adicional decimoquinta realizó una total redistribución de los funcionarios al servicio del Ministerio de Educación y creó el Cuerpo de Inspectores al Servicio de la Administración Educativa.[30]

Derogada la LOECE por la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE), que fue aprobada siendo ministro D. José María Maravall Herrero, no hay en ella referencias significativas a la inspección, y ninguna a la alta inspección que corresponde al Estado. La inspección quedó regulada por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, haciendo notar de modo tácito la importancia del personal funcionario en el ejercicio práctico de la docencia, cuestión de la que no se puede prescindir como esencial y necesariamente paralela a cualquier cambio legislativo.

13.      La LOGSE.

La Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), aprobada siendo ministro de Educación D. Javier Solana Madariaga, consideró la inspección como uno de los factores que favorecen la calidad y mejora de la enseñanza y se refirió escuetamente a la inspección y a la alta inspección:

“Artículo 61.

“1. Las Administraciones educativas ejercerán la función inspectora para garantizar el cumplimiento de las leyes y la mejora de la calidad del sistema educativo.

“La inspección Educativa tendrá encomendadas en cualquier caso las siguientes funciones:

“a) Colaborar en la mejora de la práctica docente y del funcionamiento de los centros y en los procesos de renovación educativa.

“b) Participar en la evaluación del sistema educativo.

“c) Velar por el cumplimiento de las leyes, reglamentos y demás disposiciones generales en el ámbito del sistema educativo.

“d) Asesorar e informar a los distintos sectores de la comunidad educativa en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones.

“3. Para el ejercicio de estas funciones la inspección educativa tendrá acceso a los centros docentes, públicos y privados, así como a los servicios e instalaciones en los que se desarrollan actividades promovidas o autorizadas por las Administraciones educativas.

“4. El Estado ejercerá la alta inspección que le corresponde a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los Poderes públicos en materia de educación”.

14.      La LOPEG.

La Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes (LOPEG), aprobada siendo ministro D. Jerónimo Saavedra Acevedo, trató en su Título IV de la Inspección de Educación y reguló el ejercicio de la supervisión e inspección por las Administraciones educativas.

Opera ya en un contexto autonómico. Su artículo 1 señala que “los poderes públicos” garantizarán una enseñanza de calidad organizando la inspección educativa de acuerdo con las funciones que se le asignan en la presente Ley.[31] Contiene una completa regulación, pero remite la inspección a las Administraciones Públicas competentes,[32] y por tanto no sólo a la Administración General del Estado, sino también las Administraciones educativas en general:

“Artículo 35. Supervisión e inspección.- Las Administraciones educativas, en el ejercicio de sus competencias de supervisión del sistema educativo, ejercerán la inspección sobre todos los centros, servicios, programas y actividades que lo integran, tanto públicos como privados, a fin de asegurar el cumplimiento de las leyes, la garantía de los derechos y la observancia de los deberes de cuantos participan en los procesos de enseñanza y aprendizaje, la mejora del sistema educativo y la calidad de la enseñanza”.

Regula las funciones de la inspección,[33] y el ejercicio de ésta,[34] creando un Cuerpo de Inspectores de Educación, señalando requisitos de acceso al mismo,[35] por concurso-oposición,[36] con régimen de prácticas,[37] y formación continua.[38] También se regula su estatuto y funciones, siendo ahora considerados autoridad pública.[39] Los inspectores operan en un contexto autonómico (artículo 37.3):

“4. De acuerdo con lo establecido en la disposición adicional novena, punto 2, de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, las Comunidades Autónomas ordenarán su función inspectora en el marco de sus competencias, respetando en todo caso las normas básicas contenidas en dicha Ley, así como lo establecido en ésta”.

El resultado no es claro en su ejercicio porque hay un Cuerpo estatal pero la función pública es de las comunidades autónomas:

“Artículo 43. Organización de la inspección.

“1. Las Administraciones educativas, en el marco de sus competencias, organizarán su inspección educativa y desarrollarán su organización y funcionamiento.

“2. Asimismo, establecerán los requisitos y procedimientos precisos para el establecimiento de la carrera administrativa de los Inspectores de Educación, teniendo en cuenta la especialización de los mismos”.

Por Real Decreto 2193/1995, de 28 de diciembre, se desarrollaron las normas básicas para el acceso y la provisión de puestos del Cuerpo de Inspectores del Estado, que estarían vigentes en sus aspectos sustanciales hasta la aprobación del Real Decreto 68/2026.

15.      La LOCE. La regulación de la Alta Inspección.

La Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación (LOCE), aprobada siendo ministra D.ª Pilar del Castillo, incorporó en su Título VII un capítulo dedicado a la Alta Inspección y otro a la Inspección educativa, en el que figuraban las funciones, la organización de la inspección —con la previsión de especialidades básicas— y la formación de los inspectores:

“Artículo 103. Ámbito.

“Corresponde al Estado la Alta Inspección educativa, para garantizar el cumplimiento de las facultades que le están atribuidas en materia de enseñanza en las Comunidades Autónomas, la observancia de los principios y normas constitucionales aplicables y demás normas básicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución”.

La distinción entre especialidades básicas no tuvo desarrollo reglamentario.[40] Se regulan sus competencias y funciones,[41] que son básicamente de homogeneización: comprobar que los currículos y libros de texto se adecuan a las enseñanzas comunes; comprobar que las enseñanzas comunes se imparten; comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos por el Estado en la ordenación general del sistema educativo; comprobar la duración de la escolaridad obligatoria, de los requisitos de acceso, de las condiciones de obtención de los títulos y de los efectos académicos o profesionales de los mismos; verificar que los estudios cursados se adecuan a lo establecido en la legislación del Estado; comprobar el cumplimiento de lo dispuesto en la normativa sobre las características de la documentación administrativa específica que se establezca con carácter básico para cada nivel de enseñanza; verificar la adecuación del otorgamiento de las subvenciones y becas; recabar información estadística; elevar a las autoridades del Estado una memoria anual sobre la enseñanza en las respectivas Comunidades Autónomas y “velar por el cumplimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes en materia de educación, así como de sus derechos lingüísticos y, en particular, el de recibir enseñanza en la lengua oficial del Estado, de acuerdo con las disposiciones aplicables”.

16.      La LOE.

Con el nuevo gobierno, sin derogar la LOCE, su calendario de aplicación fue modificado por el Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio, por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, para ser finalmente derogada por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

Bajo la presidencia del Gobierno de D. José Luis Rodriguez Zapatero, la Ley Orgánica de Educación fue impulsada y elaborada por la ministra de Educación y Ciencia, D.ª María Jesús San Segundo Gómez de Cadiñanos, si bien cuando el texto se publicó en el Boletín Oficial del Estado el ministerio ya había sido sustituida por D.ª Mercedes Cabrera Calvo-Sotelo.

La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, regula en su título VII la inspección del sistema educativo. Y ésta se distribuye en dos funciones: la Alta Inspección y la Inspección Educativa.

La inspección del sistema es competencia y responsabilidad de los poderes públicos y corresponde a las Administraciones públicas competentes. Sin decirlo, se está refiriendo a las Administraciones Públicas de las comunidades autónomas.[42] La Alta Inspección es sólo del Estado.[43] Con pocos cambios respecto de la LOCE se determinan sus competencias: comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos por el Estado en la ordenación general del sistema educativo; comprobar la inclusión de los aspectos básicos del currículo dentro de los currículos de las comunidades autónomas; comprobar el cumplimiento de las condiciones para la obtención de los títulos y sus efectos, y verificar la adecuación de la concesión de las subvenciones y becas a los criterios generales. Y siempre “velar por el cumplimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes en materia de educación, así como de sus derechos lingüísticos, de acuerdo con las disposiciones aplicables”.[44] Es importante señalar que contiene un mandato:

“3. El Gobierno regulará la organización y régimen de personal de la Alta Inspección, así como su dependencia. Asimismo, el Gobierno, consultadas las Comunidades Autónomas, regulará los procedimientos de actuación de la Alta Inspección”.

17.      La LOMCE.

La Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE), aprobada siendo Presidente del Gobierno D. Mariano Rayoy Brey y ministro D. José Ignacio Wert Ortega, supuso una profunda reforma del sistema educativo (currículo, evaluación del alumnado, dirección de centros…) pero no introdujo ninguna modificación la Inspección de Educación, manteniéndose íntegramente la regulación contenida en el Título VII de la LOE. La LOMCE no derogaba la LOE, sino que la modificaba.

18.      La LOMLOE.

La Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006 de Educación (LOMLOE), promulgada siendo Presidente del Gobierno D. Pedro Sánchez Pérez-Castejón y ministra de Educación D.ª María Isabel Celaá Diéguez, optó igualmente por reformar la LOE, sin derogarla. Entre las reformas, hay cuestiones que afectan a la inspección educativa:

Se ordena a los poderes públicos que presten atención prioritaria al conjunto de factores que favorecen la calidad de la enseñanza y, en especial, entre otras cuestiones, a la inspección educativa y la evaluación.[45]

Se mantiene que corresponde al Gobierno, entre otras competencias, la alta inspección.[46] Se mantiene que la inspección, supervisión y evaluación del sistema educativo es competencia y responsabilidad de todos los poderes públicos.[47] La propia inspección es objeto de evaluación.[48] La evaluación de la función directiva de centros, servicios y programas pasa a ser competencia exclusiva del cuerpo de inspectores de educación.[49] Y sobre todo se incorporan principios de actuación de la inspección educativa, que se aplican a las comunidades autónomas:

«Artículo 153 bis. Principios de actuación de la inspección educativa.

“a) Respeto a los derechos fundamentales y las libertades públicas, defensa del interés común y los valores democráticos y evitación de cualquier conducta que pueda generar discriminación por razón de origen, género, orientación sexual, religión opinión o cualquier otra circunstancia personal o social.

“b) Profesionalidad e independencia de criterio técnico.

“c) Imparcialidad y eficiencia en la consecución de los objetivos fijados.

“d) Transparencia en cuanto a los fines de sus actuaciones, los instrumentos y las técnicas utilizados.»

Es importante la modificación del artículo 149, que es modificado para referirse expresamente a las competencias de la Alta Inspección sobre las comunidades autónomas. El artículo queda redactado así:[50]

Redacción original	Redacción vigente desde el 19/01/2021
Artículo 149. Ámbito. Corresponde al Estado la alta inspección educativa, para garantizar el cumplimento de las facultades que le están atribuidas en materia de enseñanza y la observancia de los principios y normas constitucionales aplicables y demás normas básicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución.	Artículo 149. Ámbito. Corresponde al Estado la Alta Inspección educativa, para garantizar el cumplimiento de las facultades que le están atribuidas en materia de enseñanza en las Comunidades Autónomas, la observancia de los principios y normas constitucionales aplicables y demás normas básicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución.

Modificó la fase de oposición para que fuera necesario demostrar liderazgo: “b) La fase de oposición consistirá en la valoración de la capacidad de liderazgo pedagógico y la evaluación de las competencias propias de la función inspectora de los aspirantes, así como los conocimientos pedagógicos, de administración y legislación educativa para el desempeño de la misma”.[51] La cuestión ha quedado integrada en el nuevo reglamento, al que se hará referencia más adelante.

19.      Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e integración de la Formación Profesional.

Esta ley sujeta (artículo 79) a todos los centros autorizados para impartir ofertas de formación profesional a los controles y procesos de calidad que acuerde la administración competente, en el marco de los sistemas de evaluación y calidad del Sistema de Formación Profesional, sin perjuicio de las atribuciones asignadas a la inspección educativa en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación en los centros del sistema educativo no universitario.

Repitiéndose (artículo 110) el esquema de la LOE: todas las administraciones públicas con competencia en la materia han de velar por la calidad de todas las acciones y los servicios del Sistema de Formación Profesional, y “se contará con la alta inspección de educación y la inspección educativa para las actuaciones de inspección, supervisión y evaluación del Sistema de Formación Profesional, en los términos establecidos en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y sin perjuicio de las competencias de otros órganos”.

20.      El Reglamento de la Inspección Educativa.

La LOE ha sido desarrollada, seis años después de su aprobación, por el Real Decreto 68/2026, de 4 de febrero, por el que se regula la inspección educativa. Tiene carácter básico.[52] Deroga el Real Decreto 2193/1995, de 28 de diciembre. Entró en vigor el 25 de febrero de 2026. No se refiere a la Alta Inspección. Fue objeto del Dictamen 1100/2025, de 22 de enero de 2026, en el que se dijo lo siguiente:

“Antes de proceder al examen del articulado del Proyecto debe señalarse que el título VII de la Ley Orgánica 2/2006 (modificada por la Ley Orgánica 3/2020) se refiere a la «Inspección del sistema educativo» y, dentro del mismo, se alude a la «Alta Inspección» (capítulo I) y a la «Inspección educativa» (capítulo II). Toda vez que el proyecto de Real Decreto regula exclusivamente el Cuerpo de Inspectores de Educación dentro de la «Inspección educativa», convendría que el preámbulo de la norma proyectada se hiciera eco de manera más explícita de esta distinción entre la Alta Inspección del Estado y la Inspección educativa. Es en el párrafo tercero del preámbulo, en el que se cita al título VII, en el que podría incorporarse esta cuestión, subrayando que no es objeto del Proyecto la Alta Inspección del Estado”.

21.      La STC 14/2018, de 20 de febrero.

Como dijo el Pleno del Tribunal Constitucional, en su Sentencia STC 14/2018, de 20 de febrero,[53] “resulta obligado recordar que, desde la inicial STC 5/1981, de 13 de febrero, este Tribunal ha examinado las dimensiones sustantiva y competencial de esta materia (constitucionalmente regida por los artículos 27 y 149.1.30 CE) en más de treinta sentencias. A día de hoy, los sucesivos pronunciamientos conforman un copioso acervo doctrinal, que nos ha permitido ya fijar criterios relevantes sobre muchas de las cuestiones específicas que, nuevamente, son objeto de litigio en este proceso, tales como las enseñanzas mínimas o comunes, sus contenidos y horarios, la alta inspección del Estado, las becas y ayudas al estudio, los itinerarios y materiales educativos, los desarrollos reglamentarios básicos, el régimen de las lenguas propias en la enseñanza, la evaluación de los procesos educativos o, en fin, el régimen de acceso a la universidad”. Es decir: existe ya abundante jurisprudencia que permite perfilar la mayor parte de los linderos jurídicos amojonados por el Tribunal Constitucional para separar las competencias de las comunidades autónomas de las que corresponden al Estado.

Es esa misma Sentencia la que declara que es consolidada doctrina del Tribunal Constitucional que corresponde al Estado velar por el respeto de los derechos en el sistema educativo, la cual halla su reflejo en el artículo 150.1 d) LOE que atribuye a la Alta Inspección de Educación la función de velar por el cumplimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes en materia de educación.[54]

La dimensión funcional de la alta inspección estatal presenta trascendencia constitucional, con independencia de su configuración organizativa.[55] Se trata de algo que sucede en otros ámbitos materiales (sanidad, legislación laboral y Seguridad Social…) y es ahí donde el poder de vigilancia del Estado se manifiesta a través de la figura singular de la “alta inspección”, creada a través de los Estatutos de Autonomía y regulada en la Ley Orgánica.[56] El ámbito de ésta es bien conocido porque (la negrita es nuestra):

“Los contornos y límites de la alta inspección del Estado han quedado delimitados con nitidez por la jurisprudencia constitucional. Comenzando por la noción acuñada en la temprana STC 6/1982, de 22 de febrero, la alta inspección “por definición actúa en un espacio fronterizo entre dos administraciones: la estatal y la de las Comunidades Autónomas” (FJ 3). El sistema de controles no se agota con los que enuncia la Constitución, sino que ha de ser completado con aquellos que pueden definir los estatutos de autonomía y las leyes orgánicas; la alta inspección educativa, prevista en ley orgánica, puede ser considerada —a condición de que su posterior regulación reglamentaria no exceda esa configuración orgánica— como un procedimiento lícito de control en la segunda de las afecciones indicadas (FJ 7). Las competencias estatales derivadas de los artículos 27 y 149.1.1 y 30 CE constituyen “facultades de un contenido estrictamente normativo que no cabe —por vía de inspección— extender a otras competencias ejecutivas que no sean las de fiscalización del cumplimiento de los contenidos normativos (es decir, ‘la alta inspección’); y las inherentes a dicha fiscalización” (FJ 8)”.

Constituye una competencia estatal de vigilancia, no un control genérico e indeterminado que implique dependencia jerárquica. Es instrumento de verificación o fiscalización que puede llevar a instar la actuación de los controles constitucionalmente establecidos en relación con las Comunidades Autónomas, pero no a sustituirlos convirtiendo a dicha alta inspección en un nuevo y autónomo mecanismo directo de control.[57] La noción de ‘alta inspección’ no puede perfilarse genéricamente, pero tampoco puede vaciarlas competencias transferidas.[58]

Su actuación es legítima cuando se mantiene dentro de su carácter de función de garantía y verificación del cumplimiento de las competencias estatales y comunitarias, y sus funciones de “supervisión” o “análisis” no suponen control, tutela, superioridad jerárquica o ejercicio de actividad limitadora, sino desarrollo de una actividad de tipo informativo o de comprobación.[59] Podría decirse que incluso el procedimiento a seguir por la inspección está perfilado por la jurisprudencia constitucional.[60]

El Tribunal Constitucional reitera en la Sentencia que la cuestión no es ajena a otros sectores de actividad,[61] y que, aunque no da lugar a dependencia jerárquica,[62] no permite vaciar de contenido la posición de superioridad ‑es la palabra que usa el TC‑ en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado.[63] El Tribunal Constitucional llega al extremo, para perfilar el contenido de la Alta Inspección, de poner ejemplos:

“Así, sin ánimo exhaustivo, cabe citar a título de ejemplo algunas modalidades admitidas por la jurisprudencia constitucional en marcos competenciales y escenarios diversos, basados en razones de política económica o imperativos de estabilidad presupuestaria, y ajenas por tanto a las relevantes en este proceso constitucional: la aprobación de planes hidrológicos elaborados o revisados por las Comunidades Autónomas, como instrumento de coordinación, sin admitir el control sustitutivo consistente en la actuación subsidiaria del Gobierno [STC 227/1988, FJ 20 d)]; la imposición de la elaboración de un plan económico-financiero y su remisión al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas a fin de comprobar la idoneidad de las medidas programadas al objetivo de estabilidad presupuestaria, que se traduce en un requerimiento a aquélla para que lleve a cabo su reformulación (STC 134/2011, FJ 10); las intervenciones reguladas en la Ley Orgánica 2/2012 [SSTC 215/2014, FFJJ 2 b) y 7 a), y 101/2016, FJ 6], en particular la emisión de propuestas (que han de considerarse no vinculantes), en cuanto constituyen una injerencia legítima por “debida”, “necesaria” y “no desproporcionada” al “incumplimiento, deliberado o negligente”, de las obligaciones constitucionales de estabilidad presupuestaria [STC 215/2014, FJ 7 a)]; o la retención de recursos del sistema de financiación a fin de satisfacer las deudas contraídas por la Comunidad Autónoma con sus proveedores, tras constatar el incumplimiento persistente del plan autonómico de tesorería y efectuar sin éxito varios requerimientos, valorada como una medida que no contradice el principio de proporcionalidad, ni supone la fórmula más gravosa para la consecución del fin perseguido (STC 101/2016, FFJJ 2, 6 y 11).

En suma: no cabe una sustitución en la definición autonómica de sus propias políticas en el ámbito de su competencia,[64] ni cabe aludir a la supletoriedad,[65] sin que tampoco se pueda comparar la posición de las comunidades autónomas con la propia de las entidades locales.[66] Y para el ejercicio de las facultades de Alta Inspección resulta siempre exigible que la intervención del Estado esté objetivada en normas de rango legal y la formulación de previo requerimiento.[67]

Aplicando estos criterios, el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad del procedimiento regulado en los tres últimos párrafos del apartado c) de la disposición adicional trigésima octava.4 de la LOE,[68] porque

• La intervención directa de la Alta Inspección en la escolarización de los alumnos en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña “desborda de modo manifiesto la función de comprobación, fiscalización o verificación que hemos considerado adecuada al marco constitucional, para penetrar de lleno, precisamente, en la indebida asunción directa y exclusiva por el Estado de una competencia de ejecución propia de la Comunidad Autónoma”.[69]
• Desde la segunda perspectiva, el mandato de predeterminación normativa no puede considerarse satisfecho, porque en la LOE el derecho a recibir enseñanza en castellano no es absoluto e incondicionado sino existe “dentro del marco de la programación educativa”,[70] y
• Desde la tercera el procedimiento se diseña sin establecer un mecanismo previo de intercambio de información tendente a la siempre deseable solución de diferencias por vía de cooperación, y sin articular modalidad alguna de requerimiento previo a la Comunidad Autónoma, a la que solo se otorga “audiencia” en el seno de un procedimiento ya iniciado, pero no se le proporciona cauce alguno para manifestar su punto de vista como Administración responsable de la programación educativa, ni se le da ocasión para remediar el incumplimiento mediante el ejercicio de atribuciones propias.[71]

Compendiando la jurisprudencia del Tribunal Constitucional resultan los siguientes criterios: (i) La función de la Alta Inspección tiene una función de comprobación, fiscalización o verificación sin que pueda asumir directamente competencias de ejecución. (ii) La predeterminación normativa existe cuando estamos ante derechos configurados en la Ley Orgánica como absolutos e incondicionados, no cuando están configurados en marcos de programación o supuestos fácticos sin suficiente objetividad. (iii) Siempre es necesario que un mecanismo previo de solución de diferencias por vía de cooperación que permita a la comunidad autónoma manifestar su punto de vista, para remediar el incumplimiento mediante el ejercicio de atribuciones propias, o por vía jurisdiccional mediante requerimiento previo.

22.      La necesidad de una regulación reglamentaria de la Alta Inspección en el marco de las leyes y de la jurisprudencia.

En el ámbito educativo existen desigualdades fácticas que se deben corregir. Ninguna de esas desigualdades deriva de la normativa expuesta. Es fácil constatar que la LOECE, LOGSE, LOPEG, LOCE, LOE, LOMCE, LOMLOE, etc., han garantizado o garantizan el derecho fundamental a la igualdad en materia educativa.[72]

Pero, como constantemente ha señalado el Tribunal Constitucional, la igualdad, como valor superior que informa todo el ordenamiento jurídico (artículos 1.1 y 9.2), consagrada en el artículo 14 de la Constitución como derecho fundamental, contiene un mandato activo multiforme para todas las autoridades públicas que incluye tanto igualdad en la ley como en la aplicación de la ley, con prohibición de toda forma de discriminación, que genera un derecho subjetivo que puede alegar todo ciudadano.

Esa desigualdad puede estar en una ley, pero puede surgir también de la aplicación no uniforme de leyes autonómicas distintas que regulan la misma materia sin respetar el criterio constitucional: recuérdese que la Constitución, como antes se ha señalado, utiliza un vocablo muy expresivo: “homologar” el sistema educativo,[73] lo que en términos de igualdad impone obligaciones de equiparación: poner en relación de igualdad dos cosas, debiéndose contrastar el cumplimiento de determinadas especificaciones o características de una acción.

Precaver esa posible desigualdad es importante, no sólo porque pueda llegar a haber 17 sistemas educativos tácitos por la vía de los hechos, sino porque la utilización de leyes autonómicas distintas o de meros criterios pedagógicos y de evaluación práctica diferentes, pueda llegar a generar una desigualdad, no en la norma, pero sí una sutil forma de discriminación derivada de la aplicación desigual de normas territoriales distintas que regulan lo mismo.

El caso es real y de actualidad. En el distrito único universitario hay comunidades autónomas que han constatado que a las universidades públicas situadas en sus territorios acudían numerosos alumnos de otras comunidades autónomas que obtenían en la práctica de modo más fácil plaza de acceso por la vía de una más benévola calificación académica. Incluso si las plazas fueran ilimitadas, el nivel académico de los alumnos de esas universidades era diferente al de los que se habían educado en esa comunidad autónoma.

Esta desigualdad en el nivel educativo no constituye sólo un perjuicio general, sino también un perjuicio particular para los alumnos educados en comunidades autónomas exigentes académicamente, que se quedan sin plaza para estudiar en su propio territorio en una universidad pública, o incluso en cualquier otra, por la referida razón.

Dejando el aspecto territorial, hay también un aspecto económico. La desigualdad en las calificaciones pasa además a ser en la práctica una desigualdad económica, que discrimina entre los niveles de renta de los alumnos más rezagados, porque personas con familias de menor renta pueden estudiar en una universidad pública, pero no pueden estudiar en una universidad privada.

También se ha de considerar que en el contexto europeo la calidad del sistema educativo español depende en gran medida de su exigencia académica comparativa. Y, y desde el punto de vista del adecuado uso de los recursos públicos, dado que el presupuesto anual para becas supera los 2.200 millones de euros, y la distribución de éste se apoya en que la calidad académica comparada sea uniforme, el uso de este dinero queda en régimen de desigualdad si no se produce de modo efectivo la homologación e inspección a la que la Constitución expresamente se refiere.

Es cierto que caben cambios normativos. Pero lo que se necesita cambiar es algo altamente práctico. Una vez conocidos los criterios del Tribunal Constitucional y las exigencias de la LOE, no es difícil otorgar a la Alta Inspección la relevancia que merece. Si los problemas no están en el ámbito de lo normativo, sino en el ámbito de la ejecución de 17 criterios académicos discordantes, procede regular reglamentariamente con carácter básico, como ya está regulada la inspección, también la Alta Inspección, exigiendo garantías, no de medio, sino de resultado, en cuanto a la comprobación, fiscalización y verificación de las exigencias que son generales para todo el Estado; la garantía de la igualdad, derecho que no sólo en la LOE sino en la propia Constitución está garantizada como derecho absoluto e incondicionados, y la implementación de mecanismos de cooperación para la solución de diferencias cuando se constaten desigualdades generalizadas entre comunidades autónomas en cuanto a los medios materiales, la intensidad de los calendarios, la calidad de los docentes, la gestión de alumnos, las relaciones con los padres, los sistemas pedagógicos, la literatura empleada para la formación o las calificaciones. Remediándose las discordias, si existieren, por un procedimiento eficaz y rápido que, fundado en la previa negociación, permita al Estado acudir a los tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo con la inmediatez que sea necesaria y en su caso la pertinente solicitud de medidas cautelares.

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[1] “Art. 27. La dirección y régimen de la instrucción primaria en todo el reino corresponde al Gobierno de S. M. por el Ministerio de la Gobernación de la Península”.

[2] “Art. 28. A este efecto se establecerá en cada capital de provincia una comisión de instrucción primaria compuesta del gefe político, presidente; de un individuo de la diputación provincial nombrado por ella; de un eclesiástico condecorado elegido por el diocesano, y de otras dos personas ilustradas, nombradas por el gefe político á propuesta de la diputación. Este cargo será gratuito, honorífico y renunciable”.

[3] Art. 29. Estará á cargo de estas comisiones: 1.° Cuidar de que se establezcan escuelas en todos los pueblos que por esta ley deba haberlas. 2.° Formar los distritos de que habla el art. 8.°, y adoptar ó proponer al Gobierno todas las medidas que creyeren oportunas para el fomento de la instrucción primaria en su respectiva provincia. 3.° Vigilar por lo menos anualmente por persona de dentro ó fuera de su seno todos los establecimientos de instrucción primaria de la provincia. 4.º Reunir, si lo creyesen conveniente, las escuelas de varios pueblos ó de uno ó mas partidos bajo la inspección de una comisión local, dando conocimiento de esta disposición al Gobierno para la aprobación de S. M. 5.° Reconvenir á los maestros que no cumplan con su deber, suspendiéndolos por un mes con sueldo ó sin él; y aun proponer al Gobierno la privación de empleo, en cuyo caso la suspensión será hasta la determinación de S. M. 6.° Proponer al Gobierno los medios de atender y mejorar la educación en la provincia, y las reformas que convenga hacer en los reglamentos de instrucción primaria. 7.° Nombrar los individuos que hayan de componer la comisión de examen”.

[4] “Art. 51. En todo pueblo donde por esta ley deba haber escuela, habrá una comisión local de instrucción primaria subordinada á la provincial. Esta comisión se compondrá del alcalde, presidente; de un regidor; de un párroco elegido por el ayuntamiento donde hubiere más de uno, y de otras dos personas celosas é instruidas nombradas por el ayuntamiento. Estos destinos serán honoríficos y voluntarios”.

[5] “Art. 52. Estará á cargo de estas comisiones locales: 1.° Vigilar la conducta de los maestros de las escuelas públicas y privadas. 2.º Proponer á la comisión de provincia los puntos donde convenga establecer nuevas escuelas, y medios de dotarlas. 3.° Proporcionar á la misma comisión todas las noticias que les pida sobre la instrucción primaria. 4.° Cuidar de que no se distraigan los fondos asignados a las escuelas, y excitar al alcalde á que exija las cuentas á los administradores de las obras pías destinadas a sostenerlas las respectivas provincias”.

[6] “Art. 20. Los mismos Inspectores en las provincias donde exista escuela normal elemental tendrán obligación de enseñar en ella en ciertas épocas del año las materias que se les señale: igualmente reemplazarán á los Directores en ausencias y enfermedades”.

[7] Art. 23. Los Inspectores, así generales como provinciales, no pueden tener escuela pública ni privada, ni ejercer el magisterio en ningún establecimiento, fuera del caso prescrito en el art. 20.

[8] “Art. 24. Habrá además seis Inspectores generales, nombrados y pagados por el Gobierno, con el sueldo de 42.000 reales cada uno. Para ser Inspector general se necesita haber sido Director de escuela normal superior ó maestro de la central”.

[9] “Art. 295. Las Autoridades civiles y académicas cuidarán bajo su más estrecha responsabilidad de que ni en los Establecimientos públicos de enseñanza ni en los privados se ponga impedimento alguno a los RR. Obispos y demás Prelados diocesanos, encargados por su ministerio de velar sobre la pureza de la doctrina, de la Fé y de las costumbres. y sobre la educación religiosa de la juventud, en el ejercicio de este cargo.

“Art. 296. Cuando un Prelado diocesano advierta que en los libros de texto o en las explicaciones de los Profesores se emitan doctrinas perjudiciales a la buena educación religiosa de la juventud, dará cuenta si Gobierno: quien instruirá el oportuno expediente, oyendo al Real Consejo de Instrucción pública, y consultando, si lo creyere necesario, a otros Prelados y al Consejo Real.

[10] Art. 298. Los inspectores serán nombrados por el Rey

[11] Art. 299. En cada provincia habrá un inspector de Escuelas de primera enseñanza; las tres Provincias Vascongadas tendrán un sólo Inspector.

En casos de necesidad reconocida, previa consulta del Real Consejo de Instrucción pública, podrán nombrarse hasta dos inspectores en cada provincia, y en la de Madrid tres.

[12] Art. 300. Para optar a este cargo se necesita haber terminado los estudios de Escuela normal central, y haber ejercido la primera enseñanza por espacio de cinco años de Escuela pública, o de diez en Escuela privada.

[13] Art. 301. Los Inspectores provinciales de primera enseñanza tendrán de sueldo 10.000 rs. anuales en las provincias de primera clase; 9.000 en las de segunda y 8.000 en las de tercera, con cargo al presupuesto provincial respectivo.

[14] Art. 302. Para los ascensos en la carrera, según los méritos y años de servicio, se dividirán los inspectores en tres secciones, prescindiendo de las provincias donde sirvieren. Una quinta parte pertenecerán a la primera sección; dos quintas partes a la segunda y otras dos a la tercera. Los de las dos primeras tendrán un aumento de sueldo sobre el que les corresponda por la clase de la provincia en que sirvan; cuyo aumento consistirá en 1.000 rs. para los de segunda sección, y en 3.000 reales para los de la primera.

[15] El artículo 114 de la Ley dice: “El Gobierno procurará que se establezcan Escuelas normales de Maestras para mejorar la instrucción de las niñas; y declarará Escuelas-modelos, para los efectos del artículo 71, las que estime conveniente, previos los requisitos que determinará el reglamento”. Hay una regulación exhaustiva de las diferencias en los artículos 180 a 199. Destaca el artículo 194: “Las Maestras tendrán de dotación respectivamente una tercera parte menos de lo señalado a los Maestros en la escala del art. 191”.

En la II República se sustituyó las Escuelas Normales de Maestras y de Maestros por las nuevas Escuelas Normales de Magisterio Primario, sin distinción de sexos.

En 1945, por la Ley de Educación Primaria, las Escuelas Normales del Magisterio Primario pasan a denominarse Escuelas de Magisterio, con distinción de sexos.

En 1967 la Ley de Enseñanza Primaria restaura el nombre tradicional de Escuelas Normales, manteniendo la distinción de sexos.

En 1970 la Ley General de Educación dispuso que las Escuelas Normales se integrasen en las Universidades como Escuelas Universitarias de Formación del Profesorado de Educación General Básica. La integración de cada una se hizo por Decreto individualizado, señalando dependencia de la Universidad correspondiente.

[16] Art. 307. El Gobierno publicará, oyendo al Real Consejo de Instrucción pública, un reglamento que determine las obligaciones y facultades de los inspectores generales, y señale las cantidades que han de percibir por vía de indemnización cuando salgan del lugar de su residencia en desempeño de su destino.

[17] Art. 3.º Se derogan los decretos publicados en 9 de Octubre de 1866 sobre la organización de la segunda enseñanza, de la Facultad de Filosofía y Letras y de la de Derecho; el de 24 de Octubre que organizó la Facultad de Ciencias y fijó los estudios necesarios para el ingreso en las escuelas industriales y en las de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, de Minas y de Montes; los de 7 de Noviembre de 1866 sobre las Facultades de Medicina y de Farmacia; el de 22 de Enero de 1867 sobre el Profesorado, y el de 19 de Julio del mismo año sobre el Personal facultativo de las Universidades.

[18] Art. 4.º Se restablece la legislación que regía al publicarse estos decretos, en lo que no se oponga á las disposiciones contenidas en el presente, y á las que se publiquen para su ejecución”.

[19] Artículo veinticinco.- Son Escuelas de la Iglesia las organizadas, sostenidas y regidas por ella o sus instituciones docentes canónicamente aprobadas.

Estas Escuelas tendrán plena libertad de organización en su régimen interno, didáctico, económico y administrativo, dentro de las líneas generales del Título 1 de esta Ley y estarán afectas a la Inspección del Estado en lo que a éste compete. (…)”

[20] Artículo ochenta.- La Inspección profesional estará constituida por los siguientes grados jerárquicos:

a) Inspección general, que se compondrá dé un Inspector central por cada una de las zonas en que se divida el mapa escolar de España; de dos Inspectores y de dos Inspectoras del profesorado de Escuelas del Magisterio, para la Inspección respectiva de estos Centros, y de un Inspector general que será Jefe del organismo.

La Inspección general radicará en el Ministerio, y todos los Inspectores que la componen serán de libre designación ministerial. Su misión será de carácter informativo y asesor, o ejecutivo en los casos de delegación especial, y se referirá siempre a asuntos de índole técnica y pedagógica, en los que tendrán la jerarquía máxima.

b) Inspección provincial, que se compondrá de un Inspector Jefe designado por el Ministerio entre los que componen la plantilla provincial, y un número de Inspectores para las Escuelas masculinas y de Inspectoras para las femeninas, con residencia en la capital de la provincia respectiva, de acuerdo con el coeficiente que se determine por el Reglamento.

c) Inspección comarcal.- Los Inspectores e Inspectoras del apartado anterior tendrán asignada una comarca o zona de inspección, previamente delimitada en el mapa escolar, según la topografía, vías de comunicación y población docente, y en la que habrán de actuar por un período de cinco años, al cabo de los cuales podrán ser destinados a otra comarca de la provincia por el Ministerio o confirmados en la misma. Al Inspector Jefe provincial corresponde Inspeccionar las Escuelas de la capital y en función extraordinaria o reglamentaria cualesquiera otras de la provincia.

d) Inspección Auxiliar.- En casos excepcionales los Inspectores están autorizados, previa aprobación del Ministerio; para designar un Maestro, que circunstancialmente y en calidad de Inspector Maestro, pueda desempeñar las funciones que se le encomienden.

Los Inspectores que integran la plantilla provincial forman el Consejo de Inspección, el cual se reunirá por lo menos una vez al mes para estudiar y proponer los asuntos que reglamentariamente se determinen, entre los que se comprenderá el itinerario anual de inspección, que habrá de ser aprobado por el Inspector Central correspondiente y el plan de trabajo general de orientación de la Escuela.

Todos los Inspectores habrán de redactar anualmente una Memoria de carácter informativo y técnico.

[21] Artículo ochenta y uno.- El número de Inspectores y la extensión comarcal de cada uno de ellos se determinará en función de las visitas que a las Escuelas de su jurisdicción pueda realizar en el curso escolar, de suerte que no quede Escuela en la comarca que no haya sido visitada a lo menos una vez en el año. A los efectos de dietas, el número de días hábiles no será inferior al tercio del determinado en el articulo cuarenta y uno, ni superior al de ciento veinte por Inspector y año. En este cómputo habrán de incluirse los Inspectores auxiliares.

En el mapa, escolar figurará la distribución de las Escuelas por comarcas de Inspección, según las normas anteriores.

[22] Artículo ochenta y tres.- La formación del Inspector de Enseñanza Primaria comprende necesariamente un conocimiento experimental de la Escuela, preparación académica de carácter pedagógico y técnica y experiencia de la propia función profesional. Abarcará:

Primero. Conocimiento de la Escuela española, que habrá experimentado viviéndola por el tiempo mínimo de dos años.

Segundo. Ser Licenciado en la Sección de Pedagogía de la Facultad de Filosofía y Letras.

Tercero. Oposición que seleccione los mejor preparados y más aptos por sus dotes vocacionales, capacidad de mando y consejo.

Cuarto. Actuación como Inspector auxiliar, durante el período de un año, como mínimo, en el que se adiestre en la técnica, consejo, dirección y gobierno de las Escuelas de una comarca.

Reglamentariamente se determinarán las circunstancias y condiciones en que los candidatos a Inspectores podrán cumplir los períodos de su formación.

[23] Artículo ochenta y cuatro— El Ministerio, para asuntos concretos de carácter científico, técnico o administrativo, podrá, temporal o permanentemente, considerar como Inspectores extraordinarios y encomendarles una misión especial, a personas de relevantes méritos en el orden pedagógico y docente o juridíco-administrativo aun cuando no pertenezcan al Cuerpo oficial de la Inspección en las condiciones que se establezcan reglamentariamente.

Asimismo, cuando por las peculiares características de una comarca se requiera en el personal dotes y preparación especiales, que aconsejen la intensificación de determinadas actuaciones y el empleo de medios distintos de los generales de la Inspección, el Ministerio podrá crear, mediante la reglamentación previa que justifique la medida, la zona o zonas de Inspección especiales que regentarán, los Inspectores seleccionados del Cuerpo, en quienes concurran las condiciones exigidas.

El personal inspector nombrado por las Instituciones del Movimiento, en lo que se refiere a la formación del Espíritu nacional, disfrutará esta misma consideración.

Independientemente de la Inspección de las Escuelas de la Iglesia, realizada por Inspectores designados por la Jerarquía eclesiástica, los Inspectores a que este capítulo se refiere podrán visitar dichas Escuelas al efecto de comprobar la observancia de las disposiciones legales aplicables a ellas.

[24] Artículo 54: Uno. Todos los Centros docentes establecidos en España y los Centros docentes españoles en el extranjero estarán sometidos a las normas de esta Ley y de las disposiciones que la desarrollen, debiéndose inscribir en el Registro especial del Ministerio de Educación y Ciencia, a cuya inspección quedarán sujetos. Dicho Registro tendrá carácter público. (…) Tres. El Ministerio de Educación y Ciencia, a través de la Inspección y con el asesoramiento de los Organismos competentes, vigilará el rendimiento educativo de los Centros de enseñanza, atendiendo de manera fundamental a lo dispuesto en el artículo once, apartado quinto, de la presente Ley. Cuatro. Disposiciones especiales regularán la creación y funcionamiento de Centros experimentales, con el fin de probar nuevos planes educativos y didácticos y de preparar pedagógicamente a una parte del profesorado. Igualmente se regularán los Centros de enseñanza especializada.

[25] Artículo 99: Uno. La estructura y régimen administrativo y económico de los Centros docentes extranjeros establecidos en España se acomodarán a lo dispuesto en los Tratados o Acuerdos internacionales correspondientes o a lo que, en defecto de ellos, se determine, conforme al principio de reciprocidad.

Dos. Estos Centros estarán sometidos a la inspección estatal en lo que respecta a la idoneidad de sus instalaciones pedagógicas y al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo cincuenta y cuatro de esta Ley.

[26] Artículo ciento treinta y cinco.

Corresponde al Ministerio de Educación y Ciencia, como órgano del Estado, inmediatamente responsable de la educación, sin perjuicio de las demás atribuciones que las Leyes le reconocen, el ejercicio de las competencias señaladas en esta Ley, y, en especial, las siguientes:

a) Proponer al Gobierno las líneas generales de la política educativa y planes de educación y ejecutar sus acuerdos en este campo.

b) Proponer al Gobierno la creación y supresión de Centros estatales de enseñanza y los anteproyectos de la Ley de creación, autorización para crear y suprimir Universidades, Facultades universitarias y Escuelas Técnicas Superiores, de acuerdo con el apartado c) del artículo cuarto de esta Ley.

c) Ejercer la superior dirección de todas las Instituciones educativas dependientes del Departamento.

d) Inspeccionar y coordinar todas las Instituciones docentes, tanto estatales como no estatales.

e) Estimular, orientar y coordinar la cooperación social y económica a las actividades educativas.

f) Expedir o autorizar la expedición de los títulos y nombramientos que acrediten conocimientos académicos correspondientes a cualquier nivel o ciclo de enseñanza objeto de esta Ley. Los documentos acreditativos de conocimientos sólo podrán denominarse títulos cuando con tal finalidad hayan sido expedidos o autorizados por el Ministerio de Educación y Ciencia.

[27] Artículo ciento cuarenta y tres.

Uno. El Servicio de Inspección Técnica de Educación estará constituido por especialistas de los distintos niveles de enseñanza establecidos en el artículo doce. Los Inspectores de las distintas especialidades serán seleccionados, mediante concurso, entre los funcionarios pertenecientes a los Cuerpos docentes del Departamento, según el nivel de la especialidad correspondiente. Habrán de tener como mínimo tres años de práctica docente en Centros de nivel a que concursan, poseer el título de Licenciado universitario, Ingeniero o Arquitecto y haber seguido los cursos especiales correspondientes en los Institutos de Ciencias de la Educación.

Dos. Excepcionalmente, el Ministro de Educación y Ciencia podrá nombrar Inspectores extraordinarios a Profesores de relevantes méritos docentes

Tres. Los Inspectores deberán participar obligatoriamente en los cursos especiales de perfeccionamiento profesional de los Institutos de Ciencias de la Educación cada tres años como mínimo.

Cuatro. El Jefe del Servicio será de libre designación del Ministro de Educación y Ciencia.

Cinco. Mediante Decreto, a propuesta del Ministro de Educación y Ciencia, se regulará lo concerniente a la nueva estructura y funciones del Servicio de Inspección Técnica, así como el sistema de pruebas a que habrá de ajustarse la selección de los funcionarios de dicho Servicio.

[28] Real Decreto-ley 41/1977, de 29 de septiembre, sobre restablecimiento provisional de la Generalidad de Cataluña; Real Decreto-ley 1/1978, de 4 de enero, por el que se aprueba el régimen preautonómico para el País Vasco; Real Decreto-ley 7/1978, de 16 de marzo, por el que se aprueba el régimen preautonómico para Galicia; Real Decreto-ley 8/1978, de 17 de marzo, por el que se aprueba el régimen preautonómico para Aragón; Real Decreto-ley 10/1978, de 17 de marzo, por el que se aprueba el régimen preautonómico del País Valenciano; Real Decreto 476/1978, de 17 de marzo, por el que se desarrolla el Real Decreto-ley 9/1978, que aprueba el régimen preautonómico para el Archipiélago Canario; Real Decreto-ley 11/1978, de 27 de abril, por el que se aprueba el régimen preautonómico para Andalucía; Real Decreto-ley 18/1978, de 13 de junio, por el que se aprueba el régimen preautonómico para el archipiélago Balear; Real Decreto-ley 19/1978, de 13 de junio, por el que se aprueba el régimen preautonómico para Extremadura; Real Decreto-ley 20/1978, de 13 de junio, por el que se aprueba el régimen preautonómico para Castilla y León; Real Decreto-ley 32/1978, de 31 de octubre, sobre régimen preautonómico de la región castellano-manchega; Real Decreto-ley 29/1978, de 27 de septiembre, por el que se aprueba el régimen preautonómico para Asturias; Real Decreto-ley 30/1978, de 27 de septiembre, por el que se aprueba el régimen preautonómico para Murcia. Véase FUNES MARTÍNEZ, Mariano, Las preautonomías regionales en España, Caja de Ahorros Provincial de Murcia, Murcia, 1984.

[29] Artículo diecinueve. La Administración tendrá las siguientes competencias en relación con los centros docentes:

a) La programación general con participación efectiva de todos los sectores afectados, conforme legalmente se establezca.

b) La ordenación general de las enseñanzas.

c) La determinación de los niveles mínimos de rendimiento.

d) La inspección, la evaluación, el control y el asesoramiento de los centros.

[30] 1. Los actuales Cuerpos y Escalas de funcionarios docentes dependientes del Ministerio de Educación y Ciencia se ordenarán en los siguientes Cuerpos y Escalas:

a) Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria.

En este Cuerpo se integrarán:

(…)

b) Cuerpo de Maestros.

En este Cuerpo se integrarán:

(…)

c) Escala Docente de Enseñanza Secundaria.

En esta escala docente a extinguir se integrarán

(…)

d) Escala Docente de Maestros.

En esta Escala a extinguir se integrarán:

(…)

7. En función de las necesidades del servicio, y de conformidad con las relaciones de puestos de trabajo que determine la Administración educativa competente, la función inspectora en materia de educación se realizará por funcionarios con titulación superior pertenecientes a los Cuerpos y Escalas en que se ordena la Función Pública docente.

La oferta pública de puestos de trabajo de inspección educativa se cubrirá por concurso público, de acuerdo con los principios de mérito y capacidad y tras la superación de un curso de especialización, cuya organización corresponderá a la Administración educativa competente. La adscripción de los funcionarios seleccionados a la función inspectora será por períodos no consecutivos, que, en ningún caso, podrán ser inferiores a tres años ni superiores a seis. Los funcionarios nombrados para estos puestos no consolidarán grado personal alguno, pero el desempeño de la función inspectora se valorará como mérito a efectos de su carrera docente.

Transcurrido el periodo de adscripción a la función inspectora educativa los funcionarios tendrán derecho a ocupar plaza correspondiente a su Cuerpo o Escala en la localidad de su destino como docente.

A partir de la entrada en vigor de la presente Ley, la provisión de los puestos de trabajo de función inspectora educativa sólo podrá realizarse por el procedimiento establecido en este apartado.(…).

[31] Artículo 1. Principios de actuación.- Al objeto de que la actividad educativa se desarrolle atendiendo a los principios y fines establecidos en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, los poderes públicos, para garantizar una enseñanza de calidad: a) Fomentarán la participación de la comunidad educativa en la organización y gobierno de los centros docentes sostenidos con fondos públicos y en la definición de su proyecto educativo. b) Apoyarán el funcionamiento de los órganos de gobierno de los centros docentes sostenidos con fondos públicos. c) Impulsarán y estimularán la formación continua y el perfeccionamiento del profesorado, así como la innovación y la investigación educativas. d) Establecerán procedimientos para la evaluación del sistema educativo, de los centros, de la labor docente, de los cargos directivos y de la actuación de la propia administración educativa. e) Organizarán la inspección educativa de acuerdo con las funciones que se le asignan en la presente Ley.

[32] Debe considerarse también la disposición final quinta: “Disposición final quinta. Referencias a las Comunidades Autónomas. Todas las referencias a las Comunidades Autónomas o a las Administraciones educativas, contenidas en la presente Ley, se entenderán referidas a aquellas que se encuentren en el pleno ejercicio de sus competencias educativas”.

[33] Artículo 36. Funciones de la inspección educativa.

Las funciones de la inspección educativa serán las siguientes: a) Controlar y supervisar, desde el punto de vista pedagógico y organizativo, el funcionamiento de los centros educativos, tanto de titularidad pública como privada. b) Colaborar en la mejora de la práctica docente y del funcionamiento de los centros, así como en los procesos de reforma educativa y de renovación pedagógica. c) Participar en la evaluación del sistema educativo, especialmente en la que corresponde a los centros escolares, a la función directiva y a la función docente, a través del análisis de la organización, funcionamiento y resultados de los mismos. d) Velar por el cumplimiento, en los centros educativos, de las leyes, reglamentos y demás disposiciones vigentes que afecten al sistema educativo. e) Asesorar, orientar e informar a los distintos sectores de la comunidad educativa en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones. f) Informar sobre los programas y actividades de carácter educativo promovidos o autorizados por las Administraciones educativas competentes, así como sobre cualquier aspecto relacionado con la enseñanza que le sea requerido por la autoridad competente o que conozca en el ejercicio de sus funciones, a través de los cauces reglamentarios.

[34] Artículo 37. Ejercicio de la inspección educativa.

1. Para llevar a cabo las funciones que en esta Ley se atribuyen a la Inspección de Educación, se crea el Cuerpo de Inspectores de Educación.

2. El Cuerpo de Inspectores de Educación queda clasificado en el grupo A de los que establece el artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

3. El Cuerpo de Inspectores de Educación es un cuerpo docente, que se rige, además de por lo dispuesto en la presente Ley, por las normas establecidas en la disposición adicional novena de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, y por las demás que, junto con las recogidas en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, modificada por la Ley 23/1988, de 28 de julio, y por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, constituyen las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos docentes.

4. De acuerdo con lo establecido en la disposición adicional novena, punto 2, de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, las Comunidades Autónomas ordenarán su función inspectora en el marco de sus competencias, respetando en todo caso las normas básicas contenidas en dicha Ley, así como lo establecido en ésta.

[35] Artículo 38. Requisitos para el acceso al Cuerpo de Inspectores de Educación.

1. Para acceder al Cuerpo de Inspectores de Educación será necesario pertenecer a alguno de los Cuerpos que integran la función pública docente, con una experiencia mínima docente de diez años.

2. Los aspirantes deberán estar, además, en posesión del título de Doctor, Licenciado, Ingeniero o Arquitecto y poder acreditar el conocimiento requerido por cada Administración educativa autonómica de la lengua oficial distinta al castellano en sus respectivos ámbitos territoriales.

[36] Artículo 39. Concurso-oposición.

1. El sistema de ingreso en el Cuerpo de Inspectores de Educación será el de concurso-oposición.

2. Las Administraciones educativas competentes convocarán el concurso-oposición con sujeción a los siguientes criterios:

a) En la fase de concurso se valorará la trayectoria profesional de los candidatos y sus específicos méritos como docentes. Entre estos méritos, se tendrá especialmente en cuenta el desempeño de cargos directivos, con evaluación positiva, y, en el caso de los Profesores de Enseñanza Secundaria, la posesión de la condición de catedrático. Podrá tenerse en cuenta, asimismo, la especialización en determinadas áreas, programas o enseñanzas del sistema educativo.

b) En la fase de oposición se valorará la posesión de los conocimientos pedagógicos, de administración y legislación educativa necesarios para el desempeño de las tareas propias de la inspección y el dominio de las técnicas adecuadas para el ejercicio de la misma.

[37] Artículo 40. Período de prácticas.

Los candidatos seleccionados mediante el concurso oposición deberán realizar para su adecuada preparación un período de prácticas, al finalizar el cual serán nombrados funcionarios de carrera del Cuerpo de Inspectores de Educación. La organización de las citadas prácticas corresponderá, en cada caso, a la Administración convocante.

[38] Artículo 41. Formación de los inspectores.

1. El perfeccionamiento y actualización en el ejercicio profesional es un derecho y un deber para los Inspectores de Educación y deberá contribuir a adecuar su capacitación profesional a las distintas áreas, materias, programas, enseñanzas y niveles en los que se ordena el sistema educativo con el fin de poder colaborar en los procesos de renovación pedagógica.

2. La formación de los Inspectores de Educación se llevará a cabo por las distintas Administraciones educativas, en colaboración, preferentemente, con las Universidades.

[39] Artículo 42. Ejercicio de las funciones de inspección.

1. Para el ejercicio de sus funciones, los Inspectores de Educación tendrán acceso a los centros docentes, públicos y privados, así como a los servicios e instalaciones en los que se desarrollan actividades educativas promovidas o autorizadas por las Administraciones educativas.

2. En el desempeño de sus funciones, los Inspectores de Educación tendrán la consideración de autoridad pública y como tal recibirán de los distintos miembros de la comunidad educativa, así como de las demás autoridades y funcionarios, la ayuda y colaboración precisas para el desarrollo de su actividad.

[40] Del preámbulo: “Por último, el Título VII está dedicado a la inspección del sistema educativo, entendida como función que, por mandato constitucional, es competencia y obligación de los poderes públicos. Sin duda, la inspección educativa es un instrumento de capital importancia para promover la mejora de la enseñanza.

“Al poder público estatal le corresponde la función de alta inspección sobre todos aquellos aspectos del sistema educativo que constituyen el ámbito de competencias que en materia educativa tiene constitucionalmente atribuidas el Estado.

“A las Administraciones educativas les corresponde la inspección educativa en las materias de su competencia y en su ámbito territorial, cuyo ejercicio debe situarse en el marco de las normas básicas que se establecen en esta Ley”.

[41] Artículo 104. Competencias.

1. En el ejercicio de las funciones que están atribuidas al Estado, corresponde a la Alta Inspección:

a) Comprobar que los currículos, así como los libros de texto y demás material didáctico se adecuan a las enseñanzas comunes.

b) Comprobar que las enseñanzas comunes se imparten con observancia de lo dispuesto por el ordenamiento estatal sobre estas materias obligatorias básicas de los respectivos currículos.

c) Comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos por el Estado en la ordenación general del sistema educativo en cuanto a niveles, modalidades, etapas, ciclos y especialidades de enseñanza, así como en cuanto al número de cursos que en cada caso corresponda. Asimismo, la comprobación de la duración de la escolaridad obligatoria, de los requisitos de acceso de un nivel de enseñanza a otro, de las condiciones de obtención de los títulos correspondientes y de los efectos académicos o profesionales de los mismos.

d) Verificar que los estudios cursados se adecuan a lo establecido en la legislación del Estado, a efectos de la expedición de títulos académicos y profesionales válidos en todo el territorio español.

e) Comprobar el cumplimiento de lo dispuesto en la normativa sobre las características de la documentación administrativa específica que se establezca con carácter básico para cada nivel de enseñanza.

f) Velar por el cumplimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes en materia de educación, así como de sus derechos lingüísticos y, en particular, el de recibir enseñanza en la lengua oficial del Estado, de acuerdo con las disposiciones aplicables.

g) Verificar la adecuación del otorgamiento de las subvenciones y becas a que hace referencia el artículo 4 de esta Ley a los criterios generales que establezcan las disposiciones del Estado, así como elevar, en su caso, informes a los órganos competentes en relación con las inversiones en construcciones, instalaciones, equipos escolares y gastos corrientes en materia de dotaciones y retribuciones de personal.

h) Recabar la información necesaria para la elaboración de las estadísticas educativas para fines estatales, sin perjuicio de las atribuciones conferidas a los servicios estadísticos del Departamento, especialmente en la Ley de la Función Pública Estadística.

i) Elevar a las autoridades del Estado una memoria anual sobre la enseñanza en las respectivas Comunidades Autónomas.

2. En el ejercicio de las funciones de alta inspección, los funcionarios de la Administración General del Estado gozarán de la consideración de autoridad pública a todos los efectos, pudiendo recabar en sus actuaciones la colaboración necesaria de las autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas para el cumplimiento de las funciones que les estén encomendadas.

[42] Artículo 148. Inspección del sistema educativo.

1. Es competencia y responsabilidad de los poderes públicos la inspección del sistema educativo.

2. Corresponde a las Administraciones públicas competentes ordenar, regular y ejercer la inspección educativa dentro del respectivo ámbito territorial.

3. La inspección educativa se realizará sobre todos los elementos y aspectos del sistema educativo, a fin de asegurar el cumplimiento de las leyes, la garantía de los derechos y la observancia de los deberes de cuantos participan en los procesos de enseñanza y aprendizaje, la mejora del sistema educativo y la calidad y equidad de la enseñanza.

[43] Artículo 149. Ámbito.

Corresponde al Estado la alta inspección educativa, para garantizar el cumplimento de las facultades que le están atribuidas en materia de enseñanza y la observancia de los principios y normas constitucionales aplicables y demás normas básicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución.

[44] Artículo 150. Competencias.

1. En el ejercicio de las funciones que están atribuidas al Estado, corresponde a la Alta Inspección:

a) Comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos por el Estado en la ordenación general del sistema educativo en cuanto a modalidades, etapas, ciclos y especialidades de enseñanza, así como en cuanto al número de cursos que en cada caso corresponda.

b) Comprobar la inclusión de los aspectos básicos del currículo dentro de los currículos respectivos y que éstos se cursan de acuerdo con el ordenamiento estatal correspondiente.

c) Comprobar el cumplimiento de las condiciones para la obtención de los títulos correspondientes y de los efectos académicos o profesionales de los mismos.

d) Velar por el cumplimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes en materia de educación, así como de sus derechos lingüísticos, de acuerdo con las disposiciones aplicables.

e) Verificar la adecuación de la concesión de las subvenciones y becas a los criterios generales que establezcan las disposiciones del Estado.

2. En el ejercicio de las funciones de alta inspección, los funcionarios del Estado gozarán de la consideración de autoridad pública a todos los efectos, pudiendo recabar en sus actuaciones la colaboración necesaria de las autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas para el cumplimiento de las funciones que les están encomendadas.

3. El Gobierno regulará la organización y régimen de personal de la Alta Inspección, así como su dependencia. Asimismo, el Gobierno, consultadas las Comunidades Autónomas, regulará los procedimientos de actuación de la Alta Inspección.

[45] Se modifica la redacción de las letras b), e), i) y k) del apartado 1 y el apartado 2 del artículo 2 de la LOE, que quedan redactados como sigue:«2. Los poderes públicos prestarán una atención prioritaria al conjunto de factores que favorecen la calidad de la enseñanza y, en especial, la cualificación y formación del profesorado, su trabajo en equipo, la dotación de recursos educativos, humanos y materiales, las condiciones ambientales y de salud del centro escolar y su entorno, la investigación, la experimentación y la renovación educativa, el fomento de la lectura y el uso de bibliotecas, la autonomía pedagógica, organizativa y de gestión, la función directiva, la orientación educativa y profesional, la inspección educativa y la evaluación.»

[46] El artículo 6 bis de la LOE queda redactado de la siguiente manera:

«Artículo 6 bis. Distribución de competencias.

1. Corresponde al Gobierno:

a) La ordenación general del sistema educativo.

b) La programación general de la enseñanza, en los términos establecidos en los artículos 27 y siguientes de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación.

c) La fijación de las enseñanzas mínimas a que se refiere el artículo anterior.

d) La regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y de las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

e) La alta inspección y demás facultades que, conforme al artículo 149.1.30.ª de la Constitución, le corresponden para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos”.

[47] Setenta y siete bis. Se modifica el apartado 1 del artículo 148, que queda redactado en los siguientes términos: «1. Es competencia y responsabilidad de los poderes públicos la inspección, supervisión y evaluación del sistema educativo.»

[48] Setenta y cuatro bis. El artículo 141 queda redactado en los siguientes términos: «La evaluación se extenderá a todos los ámbitos educativos regulados en esta Ley y se aplicará sobre los procesos de enseñanza y aprendizaje y sus resultados, sobre el contexto educativo, con especial referencia a la escolarización y admisión del alumnado, a los recursos educativos, a la actividad del profesorado, a la función directiva, al funcionamiento de los centros educativos, a la inspección y a las propias Administraciones educativas.»

[49] Setenta y seis bis. Se añade un apartado 2 al artículo 146 en los siguientes términos, pasándose a numerar como apartado 1 el párrafo existente:

«2. La evaluación de la función directiva de centros, servicios y programas será realizada por el cuerpo de inspectores de educación y formará parte de sus competencias.»

[50] Setenta y siete ter. Se modifica el artículo 149, que queda redactado en los siguientes términos:

«Artículo 149. Ámbito.

Corresponde al Estado la Alta Inspección educativa, para garantizar el cumplimiento de las facultades que le están atribuidas en materia de enseñanza en las Comunidades Autónomas, la observancia de los principios y normas constitucionales aplicables y demás normas básicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución.»

[51] Ochenta y uno. Se modifica el apartado 4 de la disposición adicional duodécima.

«4. El acceso al cuerpo de Inspectores de educación se realizará mediante concurso- oposición. Los aspirantes deberán contar con una antigüedad mínima de ocho años en alguno de los cuerpos que integran la función pública docente y una experiencia docente de igual duración. Las Administraciones educativas convocarán el concurso-oposición correspondiente con sujeción a los siguientes criterios:

a) En la fase de concurso se valorará la trayectoria profesional de los candidatos y sus méritos específicos como docentes, el desempeño de cargos directivos con evaluación positiva y la pertenencia a alguno de los cuerpos de catedráticos a los que se refiere esta Ley.

b) La fase de oposición consistirá en la valoración de la capacidad de liderazgo pedagógico y la evaluación de las competencias propias de la función inspectora de los aspirantes, así como los conocimientos pedagógicos, de administración y legislación educativa para el desempeño de la misma.

c) En las convocatorias de acceso al cuerpo de inspectores, las Administraciones educativas podrán reservar hasta un tercio de las plazas para la provisión mediante concurso de méritos destinado al profesorado que, reuniendo los requisitos generales, hayan ejercido con evaluación positiva, al menos durante tres mandatos, el cargo de director o directora.

Los candidatos seleccionados mediante el concurso-oposición deberán realizar para su adecuada preparación un periodo de prácticas de carácter selectivo, al finalizar el cual serán nombrados, en su caso, funcionarios de carrera del cuerpo de Inspectores de educación.»

[52] Disposición final primera. Títulos competenciales.

El presente real decreto se dicta con carácter básico al amparo de las competencias que corresponden al Estado conforme al artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas y en materia del procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; y al artículo 149.1.30.ª de la Constitución Española, en relación con la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución Española, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

Se exceptúan del referido carácter básico los siguientes preceptos: artículos 14.5, 16.3, 26.6, 27, 29.1, 30.2, 31.2, 33 y 38.

[53] Resolviendo el recurso de inconstitucionalidad núm. 1377-2014, interpuesto por el Gobierno de Cataluña contra el artículo único de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), por el que se modifica, se da nueva redacción o se añaden los siguientes preceptos de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación (LOE): 6 bis.2, apartados a) 3, b) 3 y c) 1; 21.2; 29. 1 y 4; 36 bis, 1 y 3; 38.2; 41.2 último párrafo, y 3 b); 111 bis, 3 y 6; 120.3, párrafo segundo; 144.1, párrafos segundo y cuarto; y 147.2, párrafo segundo; las disposiciones adicionales trigésima cuarta.1; trigésima sexta y trigésima octava.4, últimos tres párrafos; y las disposiciones finales quinta y séptima bis de la propia LOMCE, la disposición final primera, por la que se modifica el artículo 42.3 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades (LOU); la disposición final tercera, por la que se añade un apartado tercero a la disposición adicional octava de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), y la disposición final quinta.

[54] “Es consolidada doctrina que corresponde al Estado velar por el respeto de los derechos lingüísticos en el sistema educativo y, en particular, “el de recibir enseñanza en la lengua oficial del Estado” (SSTC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 10; 337/1994, FJ 10, y 31/2010, FJ 24), doctrina que halla su reflejo en el artículo 150.1 d) LOE (no modificado por la LOMCE), que atribuye a la Alta Inspección de Educación, entre otras, la función de “[v]elar por el cumplimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes en materia de educación, así como de sus derechos lingüísticos, de acuerdo con las disposiciones aplicables”. En este marco, lo que debemos discernir en este proceso se circunscribe únicamente a determinar si la específica modalidad de intervención estatal en la escolarización de alumnos diseñada en los tres últimos párrafos de la disposición adicional trigésima octava.4 c) LOE se concilia con el poder de vigilancia conferido al Estado o si, por el contrario, desborda los límites de lo constitucionalmente admisible.”.

[55] “Conviene precisar desde este momento que cuanto se expone a continuación atiende exclusivamente a la dimensión funcional de la alta inspección estatal, por ser la única que presenta trascendencia constitucional, con independencia de su configuración organizativa y, por tanto, sin tomar en consideración el reparto interno de funciones entre distintos órganos de la Administración del Estado”.

[56] “b) Como sucede en otros ámbitos materiales (por ejemplo, sanidad, legislación laboral y Seguridad Social), el poder de vigilancia del Estado en el ámbito de la educación se manifiesta a través de la figura singular de la “alta inspección”, creada a través de los Estatutos de Autonomía y actualmente regulada en la LOE, que como ha quedado expuesto en este punto no ha experimentado cambios tras la aprobación de la LOMCE.”.

[57] “La posterior STC 32/1983, de 28 de abril, resume así esta idea central: “la alta inspección recae ‘sobre la correcta interpretación de las normas estatales, así como de las que emanan de las asambleas comunitarias, en su indispensable interrelación’…). Así entendida, la alta inspección constituye una competencia estatal de vigilancia, pero no un control genérico e indeterminado que implique dependencia jerárquica de las Comunidades Autónomas respecto a la Administración del Estado, sino un instrumento de verificación o fiscalización que puede llevar en su caso a instar la actuación de los controles constitucionalmente establecidos en relación con las Comunidades Autónomas, pero no a sustituirlos convirtiendo a dicha alta inspección en un nuevo y autónomo mecanismo directo de control” [FJ 2; asimismo, SSTC 42/1983, de 20 de mayo, FJ 3 D), y 22/2012, de 16 de febrero, FJ 3]”.

[58] “La STC 194/1994, de 23 de junio, abunda en la misma idea, precisando que “la noción de ‘alta inspección’ no puede perfilarse genéricamente, haciendo abstracción de la naturaleza de las actividades sobre las que ha de proyectarse. Pero, en cualquier caso, y como principio interpretativo básico ‘no pueden vaciarse, so pretexto de la alta inspección, las competencias transferidas’ … al amparo de esta genérica noción y sin matiz o condicionamiento alguno, inspección o control se han hecho equivaler indebidamente a asunción directa y exclusiva por el Estado de una competencia de ejecución que incumbiría desarrollar a la Comunidad Autónoma” (FJ 4)”.

[59] “Resulta de particular relevancia para este proceso reseñar que este Tribunal ha examinado asimismo la constitucionalidad de las concretas funciones y actividades atribuidas a la alta inspección, bajo una premisa común: comprobar si “la alta inspección se mantiene dentro de su carácter de función de garantía y verificación del cumplimiento de las competencias estatales y comunitarias, bien entendido que si es cierto que la alta inspección ‘debe discernir las posibles disfunciones en el ámbito de las respectivas competencias del Estado y la Comunidad’ … también lo es que no debe convertirse … en un control tutelar de la acción administrativa de la propia Comunidad” (STC 32/1983, FJ 3). Así, las funciones de la alta inspección consistentes en la “supervisión” o el “análisis” en modo alguno suponen un control, tutela o superioridad jerárquica o el ejercicio de una actividad limitadora de alguna competencia de la Comunidad, sino tan sólo el desarrollo de una actividad de tipo informativo o de comprobación (STC 32/1983, FJ 3), del mismo modo que los actos de comprobación precisos para la específica misión de la alta inspección no pueden ser actuaciones de la función ejecutiva autonómica, por definición (STC 6/1982, FJ 10)”.

[60] “Cuando el ejercicio de esta función de vigilancia, supervisión o fiscalización diera lugar a la comprobación de un incumplimiento, el procedimiento mediante el cual la alta inspección traslade el acta de infracción a la Comunidad Autónoma y, si la actuación de ésta persiste, requiera al órgano competente autonómico para que adopte las medidas precisas a fin de corregir dicha infracción, imponiendo, si procede, la sanción correspondiente, mereció el siguiente pronunciamiento: “este precepto sería cuestionable si se entendiese que el mismo atribuye al Estado a través del Ministerio de Educación y Ciencia, competencias que vayan en contra de la delimitación establecida por la Constitución y los Estatutos, pero tal duda no tiene razón de ser si se lo interpreta como facultad de la alta inspección de comunicar la anomalía al órgano gubernamental competente a fin de que éste remedie el incumplimiento detectado mediante el ejercicio de atribuciones propias y de acuerdo con los procedimientos establecidos por la Constitución y las Leyes” (STC 6/1982, FJ 9, citada en la STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 10). En el mismo sentido, la duda sobre las actividades de la alta inspección sanitaria consistentes en “impedir”, “asegurar” y “garantizar”, términos que podrían significar en principio una acción o intervención sobre las materias objeto de inspección, se despeja al quedar tales funciones limitadas a su verdadero valor, “ciñéndolas a una función de mera verificación o comprobación, esto es, a la elevación de informes o actas de conformidad” con un procedimiento que desemboca en que “las autoridades del Estado requieran al órgano competente de la Comunidad ‘para que se adopten las medidas precisas a fin de corregir la infracción’. Hasta aquí la alta inspección continúa reducida a sus justos límites y no hay en absoluto exceso alguno de competencia” (STC 32/1983, FJ 3). Este mismo pasaje matiza la previa STC 6/1982, al determinar que la referencia a la sanción, para no ser declarada incursa en exceso de incompetencia, “ha de ser interpretada en el sentido de que quienes impongan, si procede, la sanción correspondiente habrán de ser en todo caso los órganos competentes de la Comunidad y no las autoridades del Estado” (en el mismo sentido, STC 42/1983, FJ 4)”.

[61] “c) En una visión más amplia, se puede apreciar que la jurisprudencia recaída en materia de alta inspección constituye una manifestación específica de la doctrina general de este Tribunal sobre el modelo constitucional de controles del Estado sobre las entidades locales y las Comunidades Autónomas.

[62] “A diferencia de los controles sobre las entidades locales, la Constitución sí regula las competencias de las Comunidades Autónomas (arts. 147 a 151 y disposición adicional primera) y los controles que respecto de su desarrollo puede ejercer el Estado (arts. 150.2, 155 y 161.2). Por eso la autonomía de las Comunidades Autónomas (arts. 2, 137 y 156 CE y Estatutos de Autonomía) impide como regla general una regulación legal de controles administrativos distintos: “exige en principio … que las actuaciones de la Administración autonómica no sean controladas por la Administración del Estado, no pudiendo impugnarse la validez o eficacia de dichas actuaciones sino a través de los mecanismos constitucionalmente previstos. Por ello el poder de vigilancia no puede colocar a las Comunidades Autónomas en una situación de dependencia jerárquica respecto de la Administración del Estado, pues … tal situación no resulta compatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de éste deriva” [SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 12; 134/2011, de 20 de julio, FJ 10; 130/2013, de 4 de junio, FJ 9, y 101/2016, de 25 de mayo, FJ 7]. Muestra de la actualidad de este criterio es la reciente STC 79/2017, de 22 de junio, FJ 17, que sintetiza la doctrina constitucional sobre el sistema de controles del Estado sobre las Comunidades Autónomas”.

[63] ““La autonomía de las Comunidades Autónomas no llega a excluir, sin embargo, toda intervención de la Administración general del Estado sobre las Comunidades Autónomas que no esté específicamente prevista en la Constitución [SSTC 134/2011, FJ 8 a); 215/2014, FJ 7 a); 101/2016, FJ 5, y 79/2017, FJ 17]. Es el caso de las competencias estatales de coordinación en determinadas materias y, con ello, la capacidad de regular y ejercer facultades que implican un “cierto poder de dirección” sobre algunos ámbitos de actividad autonómica, “consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado” (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 18); un poder que, en todo caso, debe respetar la garantía constitucional de la autonomía de las Comunidades Autónomas [STC 79/2017, FJ 17 a), citando la STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 6], que, naturalmente, es más cualificada que la de los entes locales (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3). La jurisprudencia constitucional también ha reconocido que el Estado puede fijar criterios de coordinación como facultad que guarda estrecha conexión con la normativa básica de educación (STC 26/2016, de 18 de febrero, FJ 6)”.

[64] “El ejercicio de las competencias propias del Estado no puede suponer una sustitución en la definición autonómica de sus propias políticas en el ámbito de su competencia. En este sentido, la STC 101/2016, de 25 de mayo, traza el límite de lo constitucionalmente admisible en la necesaria preservación de la definición de las políticas autonómicas: si a los órganos estatales “se les habilitara para formular en positivo las medidas a aplicar y, además, éstas fuesen ejecutivas por su sola autoridad, resulta claro que se estaría sustituyendo a la Comunidad Autónoma de que se trate en la configuración de qué políticas deben desarrollarse en ámbitos de su competencia … Este límite no supone una sustitución en la definición autonómica de sus propias políticas en el ámbito de su competencia, no resultando alcanzado por tanto por la doctrina constitucional establecida en las SSTC 134/2011 y 215/2014 sobre la compatibilidad entre la autonomía reconocida a las Comunidades Autónomas y los controles estatales que supongan sustituir a aquéllas en el ejercicio de sus competencias” (FJ 7)”.

[65] “En fin, tampoco la supletoriedad “puede justificar una actuación administrativa en ámbitos de competencia autonómica” [STC 103/1989, de 8 de junio, FJ 4 c), reiterada en la STC 228/2012, de 29 de noviembre, FJ 6].”

[66] “d) A la vista de la doctrina constitucional expuesta, cabe concluir que los límites a la configuración legislativa de mecanismos de coordinación o control administrativo cambian según que la instancia territorial coordinada o controlada sea un ente local o una Comunidad Autónoma. En el primer caso, los artículos 137, 140 y 141 CE operan como un canon de ponderación conforme al que la regulación es legítima si la intensidad de la intervención es tendencialmente correlativa a la de los intereses supralocales involucrados [STC 107/2017, de 21 de septiembre, FJ 3 c), y las allí citadas]. En el segundo caso, los artículos 2, 137 y 156 CE así como las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas operan, con carácter general, como una prohibición de controles distintos de los constitucionalmente previstos. No obstante, aquellas previsiones constitucionales y estatutarias pueden llegar a admitir la regulación legal de técnicas que hallen cobertura en alguna competencia estatal de coordinación y resulten debidas, necesarias y proporcionadas, en el sentido de que sean la alternativa menos restrictiva para salvaguardar bienes legítimos y produzcan más beneficios en estos que perjuicios en la autonomía de las Comunidades Autónomas”.

[67] “En fin, el principio de autonomía impone otros dos límites a la configuración legislativa de mecanismos de coordinación o control, comunes para los entes locales y las Comunidades Autónomas:

“En primer lugar, la intervención administrativa ha de estar suficientemente objetivada o determinada en normas de rango legal. Las SSTC 107/2017, FJ 3 c), y 111/2016, FJ 12 a) y c), refiriéndose a los entes locales, señalan que la garantía constitucional de la autonomía encierra un “mandato de predeterminación normativa” de los instrumentos de control y coordinación. Así lo razonó ya la STC 4/1981, FJ 3: los controles administrativos deben estar previstos en normas legales; ser concretos y precisos, no “genéricos e indeterminados” que sitúen a una instancia territorial “en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras Entidades territoriales” [en el mismo sentido, SSTC 6/1982, FJ 7; 154/2015, FFJJ 6 b) y 7 b), y 44/2017, de 27 de abril, FJ 4]. Esta exigencia es extensible al control o coordinación de la actividad autonómica, tal como resulta de la doctrina constitucional (SSTC 32/1983, FJ 2; 86/1989, FJ 31; 134/2011, FJ 10, y 101/2016, FJ 7, entre otras).

“En segundo lugar, el previo “requerimiento es un presupuesto necesario de todo control administrativo por sustitución que arraiga directamente en la garantía constitucional de la autonomía local. No es constitucionalmente aceptable que la Administración autonómica ocupe ámbitos competenciales que el legislador ha atribuido ordinariamente al municipio para la tutela de los intereses de su comunidad territorial, si antes no le da la oportunidad de cumplir sus obligaciones en un plazo razonable y, por tanto, de corregir por sí las disfunciones verificadas. Dicho de otro modo: la ley debe definir suficientemente los presupuestos materiales y procedimentales del control y, en particular, las garantías que permitan al ente local evitar la subrogación mediante el cumplimiento autónomo de sus competencias” [STC 154/2015, FJ 7 c)]. Naturalmente, la exigencia de requerimiento previo, encerrada en la garantía constitucional de la autonomía local, ha de estarlo también en las garantías competenciales y de autonomía de las Comunidades Autónomas, aun cuando en este caso no resulte constitucionalmente admisible que dicho trámite desemboque en alguna de las modalidades de control que, en la jurisprudencia citada, este Tribunal ha reputado exorbitantes”.

[68] Este apartado decía lo siguiente:

“Los padres, madres o tutores legales tendrán derecho a que sus hijos o pupilos reciban enseñanza en castellano, dentro del marco de la programación educativa. Si la programación anual de la Administración educativa competente no garantizase oferta docente razonable sostenida con fondos públicos en la que el castellano sea utilizado como lengua vehicular, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, previa comprobación de esta situación, asumirá íntegramente, por cuenta de la Administración educativa correspondiente, los gastos efectivos de escolarización de estos alumnos y alumnas en centros privados en los que exista dicha oferta con las condiciones y el procedimiento que se determine reglamentariamente, gastos que repercutirá a dicha Administración educativa.

“Corresponderá al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la comprobación del supuesto de hecho que determina el nacimiento de la obligación financiera, a través de un procedimiento iniciado a instancia del interesado, instruido por la Alta Inspección de Educación, y en el que deberá darse audiencia a la Administración educativa afectada. El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitimará al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla desestimada por silencio administrativo. El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte desarrollará reglamentariamente este procedimiento administrativo.

“La obligación financiera del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte tendrá carácter excepcional y se extinguirá con la adopción por la Administración educativa competente de medidas adecuadas para garantizar los derechos lingüísticos individuales de los alumnos y alumnas. A estos efectos, no se considerarán adecuadas las medidas que supongan la atención individualizada en castellano o la separación en grupos por razón de la lengua habitual”.

[69] “a) Desde la primera perspectiva, la intervención directa de la Alta Inspección en la escolarización de los alumnos en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña desborda de modo manifiesto la función de comprobación, fiscalización o verificación que hemos considerado adecuada al marco constitucional, para penetrar de lleno, precisamente, en la indebida asunción directa y exclusiva por el Estado de una competencia de ejecución propia de la Comunidad Autónoma.

“Sin duda, la comprobación de un incumplimiento por parte de una Comunidad Autónoma ha de hallar eficaz remedio a través de los cauces constitucionalmente lícitos, y en este sentido adquiere pleno sentido el control de legalidad que viene ejerciendo la jurisdicción ordinaria [art. 153 c) CE]. Ahora bien, entre estos controles no se cuenta el ejercicio de una competencia autonómica por sustitución. Como hemos visto, esta noción es nuclear a la jurisprudencia constitucional sobre la alta inspección, que sin duda, por moverse en un “espacio fronterizo”, ha de ser especialmente aquilatada para preservar rigurosamente los ámbitos competenciales del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de educación”.

[70] “b) Desde la segunda perspectiva, el mandato de predeterminación normativa no puede considerarse satisfecho. En la LOE, el derecho a recibir enseñanza en castellano no es absoluto e incondicionado, sino que se configura “dentro del marco de la programación educativa”, y el procedimiento de escolarización decidido por el Estado se activa a partir de la comprobación del “supuesto de hecho que determina el nacimiento de la obligación financiera”, un presupuesto fáctico al que la disposición examinada no dota del mínimo grado de objetividad exigible, pues la alta inspección de educación entra en juego cuando tal programación educativa no garantice, a su juicio, una oferta docente “razonable” sostenida con fondos públicos. Algo parecido sucede con la extinción de la obligación financiera así nacida, que se produce cuando la Administración educativa adopte medidas “adecuadas” para garantizar los derechos lingüísticos individuales, aunque al menos en esta fase extintiva la disposición legal enuncia las medidas que no serán consideradas adecuadas. En cualquiera de los dos casos, es claro que, al no reunir las mínimas garantías de certidumbre jurídica, “necesaria ‘para asegurar que las Comunidades Autónomas pueden conocer cuál es el marco básico al que deben someter su competencia de desarrollo legislativo’ (STC 37/2002, FJ 9)” (STC 215/2013, de 19 de diciembre, FJ 3), no se puede construir una verificación administrativa de cumplimiento o incumplimiento de la Comunidad Autónoma, con los efectos previstos en la regulación impugnada, sobre la mera base de lo que la alta inspección de educación considere el margen de “razonabilidad” o “adecuación” presente en la programación educativa autonómica”.

[71] “A ello se une que el procedimiento se diseña sin establecer un mecanismo previo de intercambio de información tendente a la siempre deseable solución de diferencias por vía de cooperación, y sin articular modalidad alguna de requerimiento previo a la Comunidad Autónoma, a la que solo se otorga “audiencia” en el seno de un procedimiento ya iniciado. No se proporciona a la Comunidad Autónoma cauce alguno para manifestar su punto de vista como Administración responsable de la programación educativa, ni en última instancia tampoco se le da ocasión para remediar “el incumplimiento detectado mediante el ejercicio de atribuciones propias y de acuerdo con los procedimientos establecidos por la Constitución y las Leyes” (STC 6/1982, FJ 9, citada en la STC 134/2011, FJ 10)”.

[72] Del preámbulo de la LOE: “La Ley 14/1970, General de Educación y de Financiamiento de la Reforma Educativa, y la Ley Orgánica 8/1985, reguladora del Derecho a la Educación, declaraban la educación como servicio público. La Ley Orgánica de Educación sigue y se inscribe en esta tradición. El servicio público de la educación considera a ésta como un servicio esencial de la comunidad, que debe hacer que la educación escolar sea asequible a todos, sin distinción de ninguna clase, en condiciones de igualdad de oportunidades, con garantía de regularidad y continuidad y adaptada progresivamente a los cambios sociales. El servicio público de la educación puede ser prestado por los poderes públicos y por la iniciativa social, como garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos y la libertad de enseñanza”.

Su artículo 1: “El sistema educativo español, configurado de acuerdo con los valores de la Constitución y asentado en el respeto a los derechos y libertades reconocidos en ella, se inspira en los siguientes principios: (…) b) La equidad, que garantice la igualdad de oportunidades para el pleno desarrollo de la personalidad a través de la educación, la inclusión educativa, la igualdad de derechos y oportunidades que ayuden a superar cualquier discriminación y la accesibilidad universal a la educación, y que actúe como elemento compensador de las desigualdades personales, culturales, económicas y sociales, con especial atención a las que se deriven de cualquier tipo de discapacidad. (…)”.

[73] Del diccionario de la Real Academia Española: “1.- tr. Equiparar, poner en relación de igualdad dos cosas. (Sin.: equiparar, igualar, normalizar); 2.- tr. Dicho de una autoridad: Contrastar el cumplimiento de determinadas especificaciones o características de un objeto o de una acción. (Sin.: verificar, constatar, convalidar, corroborar, comprobar, aprobar, afirmar): 3.- tr. Dicho de un organismo autorizado: Registrar y confirmar el resultado de una prueba deportiva realizada con arreglo a ciertas normas. Sin.: confirmar, ratificar”.